행정 심판 청구

행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분[3]이나 부작위로 인해 권리 또는 이익을 침해받은 국민이 행정청에 그 시정을 구하는 행정구제 제도이다. 이는 행정소송과 함께 권리구제의 양대 축을 이루지만, 행정기관 내부의 자체 심사 절차라는 점에서 사법적 성격을 띠는 행정소송과 구별된다.

주요 목적은 첫째, 국민의 권리와 이익을 신속하고 효과적으로 구제하는 것이다. 행정심판은 일반적으로 소송보다 절차가 간이하고 기간이 짧아 신속한 해결을 도모한다. 둘째, 행정의 적법성과 합목적성을 확보하여 행정의 질적 향상을 꾀하는 것이다. 행정기관 스스로 또는 상급 기관이 처분을 재검토함으로써 행정의 공정성과 투명성을 높인다. 셋째, 행정소송으로의 불필요한 이행을 방지하고 분쟁을 조기에 해결하는 데 있다.

이러한 제도는 대한민국 헌법 제107조 제3항에 근거를 두며, 그 구체적인 절차와 요건은 행정심판법에 의해 규율된다. 행정심판은 행정청의 자율적 시정을 유도하고, 국민과 행정기관 간의 분쟁을 비공개적·비형식적으로 해결하려는 성격을 지닌다.

행정심판법은 행정심판 제도의 기본법으로, 그 목적, 대상, 절차, 재결의 효력 등을 포괄적으로 규정하고 있다. 주요 내용은 다음과 같다.

첫 번째 장인 총칙에서는 행정심판의 목적을 "국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 행정의 적정한 운영을 도모하는 것"으로 명시한다. 또한, 심판청구인의 편의를 위해 서면주의 원칙을 채택하면서도 구두청구를 허용하는 등 신속하고 간편한 절차를 보장한다. 심판기관은 원칙적으로 당해 행정청의 직접 상급행정청이 되며, 예외적으로 법률이 정하는 다른 행정청이나 행정심판위원회가 될 수 있다.

법의 핵심적인 절차 규정은 청구부터 재결에 이르는 과정을 상세히 다룬다. 주요 절차적 사항은 아래 표와 같다.

또한, 법은 행정심판위원회의 설치와 운영에 관한 기준을 제시한다. 위원회는 행정청 소속이지만 그 구성은 민간 위원이 과반수 이상을 차지하여 객관성과 공정성을 담보하도록 한다. 재결은 위원회의 의결을 거쳐 행정청의 명의로 이루어진다.

행정심판의 청구 대상은 행정처분이다. 행정처분이란 행정청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 기타 이에 준하는 행정작용을 말한다[6]. 이는 행정청의 단독적 의사표시로서 개인의 권리의무에 직접 변동을 초래하는 행위를 의미한다.

청구 가능한 처분은 크게 다음 세 가지 유형으로 구분된다. 첫째, 행정청이 적극적으로 행하는 명령, 허가, 인가 등이 있다. 둘째, 행정청이 소극적으로 행하는 처분, 즉 신청에 대한 거부 또는 부작위가 포함된다. 셋째, 사실행위 중에서도 법적 효과를 수반하는 이른바 사실행위도 처분에 준하는 것으로 인정될 수 있다[7]. 다음은 주요 청구 대상 처분의 예시이다.

그러나 모든 행정작용이 청구 대상이 되는 것은 아니다. 법규명령이나 행정규칙과 같은 일반적·추상적 규칙 제정 행위, 국가 간 조약 체결, 입법부나 사법부의 고유 권한에 속하는 행위 등은 원칙적으로 행정심판의 대상이 되지 않는다. 또한, 특별한 법률에 따라 다른 불복절차가 마련된 경우(예: 공정거래위원회의 시정조치에 대한 재심)에는 행정심판을 제기할 수 없다[8].

청구인은 행정처분으로 인해 권리나 이익을 침해당한 자로서, 그 처분의 취소나 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자이다. 일반적으로 처분의 상대방이 청구인이 되지만, 처분의 효과가 제3자에게 미치는 경우 그 제3자도 청구인 자격을 가질 수 있다[9]. 법인이나 단체도 그 권익이 침해된 경우 청구인이 될 수 있다. 다만, 단순한 사실상·경제상·감정상의 이익만 침해된 경우는 청구인 적격이 인정되지 않는다.

피청구인은 청구의 대상이 되는 행정처분을 한 행정청이다. 이는 처분을 직접 행한 기관을 의미하며, 상급기관이나 감독기관이 아니다. 예를 들어, 시장이 한 처분에 대한 심판은 그 시장을 피청구인으로 하여 청구해야 한다. 피청구인의 지정이 잘못된 경우, 심판위원회는 직권으로 피청구인을 정하거나 청구인에게 정정을 요구할 수 있다.

여러 행정청이 공동으로 처분을 한 경우에는 그 모든 기관을 공동피청구인으로 할 수 있다. 또한, 처분을 한 행정청이 조직 개편 등으로 소멸한 경우에는 그 권리·의무를 승계한 행정청이 피청구인이 된다.

행정심판 청구는 법정 기간 내에 제기되어야 효력을 가진다. 행정심판법 제18조는 청구 기간에 관한 일반 원칙을 규정하고 있다.

청구 기간은 원칙적으로 당해 행정처분이 있은 날을 기준으로 한다. 처분의 내용을 서면으로 통지받은 경우에는 그 통지를 받은 날부터, 처분의 상대방이 아닌 이해관계인이 청구하는 경우에는 그 처분이 있은 사실을 안 날부터 각각 90일 이내에 청구해야 한다[10]. 다만, 행정처분에 재결청이 부기한 불복기간이 90일을 초과하는 경우에는 그 기간이 청구 기간이 된다. 또한, 천재지변, 전쟁, 사변 그 밖의 불가항력적인 사유로 인해 기간 내에 청구할 수 없었음을 증명하는 경우에는 그 사유가 소멸한 날로부터 14일 이내에 한정하여 청구 기간이 연장된다[11].

청구 기간의 계산 방법과 관련된 주요 사항은 다음과 같다.

청구 기간은 제도적 안정성과 법적 안정성을 확보하기 위한 것으로, 이를 도과하면 청구권이 소멸하여 심판청구 자체가 각하된다. 따라서 청구인은 처분 관련 사실을 인지한 후 신속하게 권리구제 절차를 진행해야 한다.

청구서는 행정심판법 제24조 및 동법 시행령 제13조에서 정한 방식에 따라 작성하여 제출해야 한다. 청구서는 반드시 서면으로 작성하며, 전자문서에 의한 제출도 가능하다. 청구서에는 청구인의 성명·주소, 피청구인(행정청), 청구의 취지 및 이유, 처분이 있은 날, 처분의 내용을 알고 난 날 등을 기재해야 한다. 청구의 이유에는 처분이 위법하거나 부당한 구체적 사유와 증거를 제시하는 것이 중요하다.

청구서는 처분을 한 행정청(피청구인) 또는 해당 사건을 관할하는 행정심판위원회에 제출한다. 청구서 제출은 우편, 등기우편, 팩스 또는 정보통신망을 이용한 전자적 방법으로 할 수 있다. 청구 기간은 처분이 있은 날 또는 그 내용을 안 날부터 90일 이내이며, 기간을 도과하면 청구가 각하될 수 있다. 다만, 천재지변 등 정당한 사유가 있는 경우에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 기간을 보완할 수 있다.

청구서를 제출할 때는 필요한 서류를 첨부해야 한다. 주요 첨부 서류로는 처분서 사본, 청구인을 증명할 수 있는 서류(주민등록등본 등), 대리인이 있는 경우 위임장, 그리고 주장을 뒷받침하는 증거 서류 등이 있다. 청구 수수료는 별도로 부과되지 않는다. 청구서 접수 후 심판위원회는 보정이 필요한 사항이 있으면 상당한 기간을 정하여 보정을 요구할 수 있다.

심판청구가 적법하게 접수되면, 심판청구인과 피청구인(행정청)은 행정심판위원회의 심리를 거치게 된다. 심리는 주로 서면으로 진행되지만, 필요한 경우 당사자나 이해관계인의 진술 청취, 증거 조사, 현장 조사 등을 할 수 있다. 심리 과정에서 위원회는 당사자 쌍방의 주장과 증거를 검토하여 쟁점을 명확히 한다.

심판위원회는 쟁점이 명확해지고 당사자 간 합의 가능성이 있는 경우, 직권으로 또는 당사자의 신청에 따라 조정 절차를 진행할 수 있다. 조정은 재결보다 신속하고 유연하게 분쟁을 해결하기 위한 절차이다. 조정이 성립하면 조정서가 작성되며, 이는 재결과 동일한 효력을 가진다[14]. 조정이 성립하지 않으면 다시 심리 절차로 돌아가 재결을 하게 된다.

심리와 조정의 절차 및 기간은 다음과 같이 요약할 수 있다.

이러한 심리와 조정 절차는 당사자에게 충분한 의견 진술 기회를 보장하면서도, 분쟁의 신속하고 실질적인 해결을 도모하는 데 그 목적이 있다.

재결은 심판청구에 대한 심판위원회의 최종 판단을 담은 결정이다. 재결의 종류는 주로 청구를 인용하는지 기각하는지에 따라 구분된다.

인용재결이 내려지면 피청구인 행정청은 재결의 취지에 따라 지체 없이 원처분을 취소하거나 변경해야 한다. 재결은 당사자에게 뿐만 아니라 관계 행정청을 기속한다. 재결서 정본은 청구인과 피청구인에게 송달되며, 송달된 날부터 효력이 발생한다.

재결에 불복하는 청구인 또는 이해관계인은 행정소송을 제기할 수 있다. 인용재결에 대해서는 피청구인 행정청도 소송을 제기할 수 있다. 재결에 대한 소송 제기 기간은 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내이다.

행정심판은 행정소송을 제기하기 전에 반드시 거쳐야 하는 선행절차인 경우가 있다. 이는 행정심판법 제18조 제1항에 근거한 것으로, 특별한 규정이 없는 한 행정심판을 거치지 않고는 행정소송을 제기할 수 없다는 원칙을 의미한다[18].

이러한 선행절차 제도의 주요 목적은 행정기관 스스로 자체적인 오류를 시정할 수 있는 기회를 부여하여 행정의 자율성을 존중하고, 소송에 앞서 신속하고 비용 효율적인 분쟁 해결을 도모하는 데 있다. 또한 법원의 소송 부담을 경감시키는 효과도 있다.

다만, 모든 경우에 선행절차가 요구되는 것은 아니다. 예를 들어, 행정소송법 제18조 제2항에 따라 처분의 효력 정지나 가처분을 구하는 소송, 또는 다른 법률에 심판 전치주의 예외 규정이 명시된 경우에는 행정심판을 거치지 않고 바로 소송을 제기할 수 있다.

행정심판의 재결에 불복하는 당사자는 행정소송을 제기할 수 있다. 이는 행정심판이 행정쟁송의 일차적 구제절차이지만 최종적 구제수단은 아니기 때문이다. 재결에 대한 불복 소송은 일반적으로 항고소송의 형태로 진행된다.

재결에 대한 소송 제기에는 특별한 제한이 존재한다. 우선, 소 제기 기간은 재결서 정본의 송달을 받은 날로부터 90일 이내로 정해져 있다[19]. 또한, 재결 자체를 대상으로 하는 소송에서는 원칙적으로 재결의 위법 또는 부당함만을 다투어야 하며, 원래의 행정처분에 대한 다툼은 재결의 취소를 구하는 소송 내에서 간접적으로 이루어진다. 다만, 재결이 있기 전의 처분을 취소하는 소송을 제기하는 것도 가능하다.

재결에 대한 소송의 판결은 당사자 간의 법률관계를 확정짓는다. 법원이 재결을 취소하는 판결을 내리면, 해당 재결은 그 효력을 상실하며, 사건은 필요에 따라 행정심판위원회로 환송되거나 법원이 직접 사건을 판단하기도 한다. 이는 행정심판과 행정소송이 단순한 선후관계를 넘어 상호 연계된 권리구제 체계를 구성하고 있음을 보여준다.

행정처분의 처분성 인정 여부는 행정심판을 청구할 수 있는 전제 요건으로, 해당 조치가 행정심판법이 정한 '행정청의 행위'에 해당하는지 판단하는 문제이다. 처분성이 인정되려면 공권력의 행사로 인해 국민의 권리의무에 직접 변동을 초래하는 법률상 구체적인 결정이어야 한다. 따라서 단순한 사실행위, 내부적 지시, 행정지도, 또는 법적 효과가 없는 공표 등은 일반적으로 처분으로 보지 않는다.

주요 쟁점은 행정청의 행위가 국민의 권리의무에 '직접적'이고 '구체적'으로 영향을 미치는지 여부에 있다. 예를 들어, 건축허가 신청에 대한 묵시적 거부(부작위)는 처분으로 볼 수 있으나, 허가 요건에 대한 사전적인 질의회신은 처분성이 부정될 수 있다. 또한, 행정계획의 확정이나 공고 행위 자체가 특정인의 권리를 직접 제한하는 경우에는 처분성이 인정되지만, 일반적·추상적인 기준 설정에 불과한 경우에는 인정되지 않는다.

대법원 판례는 처분성 인정 범위를 확대해 온 경향이 있다. 전통적으로 처분은 신청에 대한 거부적 결정에 국한되었으나, 현재는 특정인에게 새로운 의무를 부과하거나 기존 권리를 박탈하는 모든 공권력 행위를 포괄한다. 예를 들어, 과태료 부과처분, 각종 허가의 취소 또는 정지, 공과금 부과처분 등은 명확한 처분에 해당한다. 반면, 행정입법이나 자치법규 제정 행위는 일반적·추상적 규정을 설정하는 것이므로 원칙적으로 처분성이 부정된다.

결국, 처분성 인정 여부는 해당 행위가 국민의 법적 지위에 실질적 영향을 미치는지 개별적·구체적으로 검토하여 판단한다. 이는 행정심판 제도의 본질인 권리구제의 실효성을 확보하기 위한 필수적인 법리이다.

행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분으로 인해 침해된 국민의 권리나 이익을 구제하는 것을 목적으로 한다. 따라서 그 제도의 존재 의미는 권리구제의 실효성, 즉 실제로 피해를 입은 사람이 효과적으로 구제받을 수 있는지에 달려 있다. 실효성을 판단하는 주요 요소로는 심판 기관의 독립성과 전문성, 절차의 신속성, 재결 내용의 구속력 등을 들 수 있다.

행정심판의 실효성 제고를 위해 행정심판법은 여러 제도를 마련했다. 예를 들어, 심판청구가 이유 있다고 인정될 경우, 재결청은 처분의 전부 또는 일부를 취소하거나 변경할 수 있다. 또한 사건의 신속한 해결을 위해 간이심판 절차를 두거나, 필요시 증거조사와 당사자 심문을 진행할 수 있다. 그러나 재결청이 원처분청의 상급행정기관 또는 원처분청 자신인 경우가 많아 그 독립성에 대한 논란은 지속적으로 제기되어 왔다.

권리구제의 실효성과 관련된 주요 쟁점은 재결의 실질적 구속력이다. 재결은 원칙적으로 당사자와 해당 행정청을 기속하지만, 재결 내용이 의무이행을 명하는 경우에도 행정청이 이에 불응할 때 강제집행 절차가 명확하지 않다는 비판이 있다. 이에 따라 피청구인이 재결을 이행하지 않을 경우, 이행강제금 부과나 행정소송을 통한 이행소송 제기 등 추가적인 절차가 필요할 수 있다.

결국 행정심판의 실효성은 제도 자체의 설계뿐만 아니라 운영 주체인 재결위원회의 공정한 운영과 행정청의 재결 존중 문화에 크게 의존한다. 최근에는 전자적 처리를 통한 절차 간소화, 전문 분야별 위원회 구성 강화 등을 통해 실효성 제고를 꾀하고 있다.