행정 소송 제기

항고소송은 행정청의 행정처분 등 공권력의 행사 또는 불행사가 위법하다는 이유로 그 취소 또는 무효 확인 등을 구하는 소송이다. 행정소송법이 규정하는 가장 대표적이고 빈번하게 제기되는 소송 유형이다. 항고소송은 다시 처분의 취소를 구하는 취소소송과 처분의 무효 확인을 구하는 무효확인소송 등으로 세분된다.

취소소송은 행정처분의 하자를 이유로 그 처분의 취소를 구하는 소송이다. 처분에 재량권의 일탈·남용이나 절차상 하자가 있는 경우 등 위법한 처분을 대상으로 한다. 소를 제기할 수 있는 자는 처분의 상대방뿐만 아니라, 처분으로 인해 법률상 보호되는 이익을 침해당한 제3자도 포함된다[1]. 소제기 기간은 처분이 있은 날 또는 이를 안 날로부터 90일 이내라는 불변기간으로 엄격히 제한된다.

무효확인소송은 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 행정처분의 무효 확인을 구하는 소송이다. 취소소송과의 주요 차이는 다음과 같다.

이 외에도 부작위 위법 확인을 구하는 소송은 별도의 부작위위법확인소송으로 분류되며, 항고소송의 한 유형으로 볼 수 있다.

행정청의 행정처분에 직접적으로 다투는 것이 아니라, 공법상의 법률관계에 관한 다툼을 사법 재판소에 제기하는 소송 형태이다. 민사소송 절차에 준하여 진행되지만, 그 대상이 공법상의 권리 또는 법률관계에 관한 것이므로 행정소송의 한 종류로 분류된다.

당사자소송은 크게 두 가지 유형으로 나뉜다. 첫째는 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 당사자 간의 소송을 규정한 것을 말한다. 둘째는 행정처분의 효과를 다투는 것이 아니라, 그 처분 또는 거부로 인해 직접적인 권리의 침해를 받았다고 주장하며 손해배상이나 부당이득의 반환 등을 구하는 소송이다. 전자의 예로는 공법상 계약에 관한 분쟁, 후자의 예로는 국가배상법에 따른 손해배상 청구 소송이 있다.

당사자소송은 민사소송 절차를 따르므로, 항고소송과 달리 소제기 기간에 관한 특별한 불변기간 제한이 엄격하게 존재하지 않는 경우가 많다. 또한, 행정심판을 거쳐야 하는 선행절차가 원칙적으로 요구되지 않는다. 다만, 소송의 대상이 공법상의 문제이므로, 법원은 해당 법률관계가 공법에 속하는지 여부를 먼저 판단하여 행정소송으로 다툴 수 있는지(행정소송의 대상성)를 검토한다.

민중소송은 행정청의 위법한 처분으로 인해 직접적인 권리 침해를 받지 않은 일반 국민이 공익을 위하여 제기하는 소송이다. 이는 개인의 권리 구제보다는 행정의 적법성을 확보하고 공공의 이익을 보호하는 데 목적이 있다. 우리나라에서는 주민소송이 대표적인 예로, 지방자치단체의 재정 지출에 관한 위법·부당한 행위를 시정하도록 요구하는 소송이 허용된다[3]. 또한 환경, 소비자 보호 등 특정 분야에서 법률로 민중소송을 인정하는 경우도 있다.

기관소송은 국가나 지방자치단체의 기관 상호 간, 또는 특정 기관과 그 소속 공무원 간의 권한 존부나 그 행사에 관한 다툼을 해결하기 위한 소송이다. 이는 권력 분립이나 기관 간의 균형을 유지하고, 법치 행정의 원칙을 실현하는 기능을 한다. 예를 들어, 행정청 간에 어떤 사무가 자기 소관인지 다투는 경우, 또는 지방의회와 지방자치단체장 간의 권한쟁의가 이에 해당한다.

다음은 민중소송과 기관소송의 주요 특징을 비교한 표이다.

이들 소송은 일반적인 항고소송이나 당사자소송과 달리, 원고가 자신의 개인적 권리나 법적 이익의 침해를 주장하지 않는다는 점에서 특수하다. 따라서 그 제기 요건과 절차는 관련 법률에 엄격히 규정되어 있으며, 남용을 방지하기 위해 제한적으로 허용된다.

행정소송에서 피고는 원칙적으로 행정청이다. 이는 행정소송이 행정청의 위법한 행위를 다루는 소송이라는 본질에서 비롯된다. 구체적으로는 문제가 된 행정행위를 한 행정청, 즉 처분청이 피고가 된다. 처분청이란 법령에 따라 직접 권한을 행사하여 처분을 한 행정기관을 의미한다.

다만, 처분청이 개편되거나 폐지된 경우에는 그 권한을 승계한 행정청이 피고가 된다. 예를 들어, 특정 부처가 다른 부처로 통합되면 통합된 부처가 피고 적격을 갖는다. 또한, 국가를 상대로 하는 소송의 경우에는 해당 사무를 주관하는 중앙행정기관의 장이 피고가 되며, 지방자치단체를 상대로 하는 소송에서는 그 지방자치단체의 장이 피고가 된다.

피고 적격이 없는 자를 상대로 소송을 제기하면 소가 각하될 수 있으므로, 정확한 피고를 특정하는 것이 중요하다. 이는 소장을 제출할 때 명확히 기재해야 하는 사항이다.

원고 적격은 행정처분이나 행정작용의 취소 또는 무효 확인 등을 구하는 소송을 제기할 수 있는 법적 자격을 의미한다. 행정소송법은 원칙적으로 "자기에게 법률상 이익이 있는 자"만이 원고 적격을 가진다고 규정한다. 이는 소송을 통한 사법적 구제가 필요한 이해관계를 가진 자만이 소송을 제기할 수 있도록 하여 불필요한 소송을 방지하기 위한 요건이다.

소의 이익은 소송을 제기함에 있어 보호받을 가치가 있는 현실적·구체적인 법률상 이익이 존재하는지를 말한다. 이는 단순한 경제적 이익, 반사적 이익 또는 사실상의 불편을 넘어서, 해당 행정작용으로 인해 직접적으로 자신의 권리 또는 법률상 보호되는 지위가 침해되거나 침해될 우려가 있는 경우에 인정된다. 예를 들어, 건축 인근 주민이 건축허가의 취소를 구하는 경우, 허가로 인해 채광권이나 통행권 등 법률상 보호되는 이익이 침해받을 구체적 위험이 있어야 소의 이익이 있다고 본다.

원고 적격과 소의 이익에 관한 판단은 다음과 같은 기준을 통해 이루어진다.

이러한 요건을 충족하지 못하는 경우, 소송은 각하되거나 기각된다. 또한, 소송 계속 중에 소의 이익이 소멸(예: 처분이 취소됨)되면, 소송은 종료된다.

행정소송을 제기할 수 있는 기간은 법률에 의해 엄격히 정해져 있으며, 이를 소제기 기간 또는 불변기간이라고 부른다. 이 기간은 법적 안정성과 신속한 분쟁 해결을 위해 설정된 것으로, 이를 지키지 않으면 소송이 각하될 수 있다.

가장 일반적인 항고소송인 행정처분 취소소송의 경우, 그 소제기 기간은 "처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 1년 이내"로 규정되어 있다[4]. 즉, 원고가 해당 처분의 존재를 알게 된 시점부터 90일 내에 소송을 제기해야 하며, 처분 자체가 이루어진 날로부터는 최장 1년이 지나면 더 이상 제기할 수 없다. 이 기간은 법원이 직권으로 조사해야 하는 사항이다.

이 기간은 불변기간으로, 법원의 허가 없이는 이를 늘리거나 줄일 수 없다. 단, 천재지변 등 불가항력적인 사유가 있는 경우에는 그 사유가 종료한 날부터 14일 이내에 한하여 소송을 제기할 수 있는 기회가 주어진다[5]. 기간 계산은 민법의 규정에 따르며, 기간의 말일이 공휴일인 경우에는 그 다음 날이 기간의 만료일이 된다.

소장은 행정소송을 시작하는 공식 문서로서, 소송물과 청구취지를 특정하는 역할을 한다. 민사소송의 소장과 유사한 형식을 가지지만, 행정처분의 취소나 무효 확인 등을 구하는 항고소송에서는 그 내용이 법률에 의해 엄격하게 규정되어 있다. 소장에는 원고와 피고의 표시, 법정대리인의 표시, 청구의 취지 및 원인, 그리고 소송물의 표시가 반드시 포함되어야 한다.

소장은 서면으로 작성하여 피고의 보통재판적이 있는 행정법원에 제출해야 한다. 제출은 우편 또는 직접 법원에 접수하는 방식으로 이루어진다. 소장을 제출할 때는 소송 목적의 가액에 따라 산정된 인지액을 붙여야 하며, 피고의 수만큼 소장 부본을 첨부하여 제출한다. 법원은 제출된 소장을 심사하여 소송 요건을 갖추었는지 여부를 판단한다.

소장의 핵심은 '청구의 취지 및 원인' 부분이다. 여기서는 다투고자 하는 행정처분을 구체적으로 특정하고, 그 처분이 위법하거나 부당한 이유를 명시적으로 기재해야 한다. 예를 들어, 처분의 절차적 하자, 법률 해석의 오류, 사실 오인, 재량권 일탈 또는 남용 등을 이유로 주장할 수 있다. 불충분한 소장은 보정 명령을 받거나, 경우에 따라서는 각하될 수 있다.

소장이 정식으로 접수되면 법원은 소송 계속을 결정하고, 피고에게 소장 부본을 송달하여 답변서 제출 기회를 부여한다. 이로써 본격적인 소송 절차가 시작된다.

변론 절차는 법원이 당사자 쌍방의 주장을 듣고 사건을 심리하는 공개된 구두 심문 절차이다. 법원은 변론 기일을 지정하여 원고와 피고(행정청)를 소환하며, 당사자 또는 그 소송대리인이 출석하여 구두로 각자의 주장을 진술하고 법원의 질문에 답변한다.

변론에서는 주로 소장과 답변서에 기재된 쟁점을 중심으로 심리가 진행된다. 원고는 처분의 위법성을, 피고는 그 적법성을 주장하며, 법원은 쟁점을 정리하여 필요한 경우 증거조사를 실시한다. 변론 절차는 일반적으로 공개되며, 당사자는 서면으로 준비한 준비서면을 제출하여 구두 진술을 보완할 수 있다.

심리의 초점은 행정처분의 하자 유무, 즉 법률 위반, 재량권 일탈·남용, 사실 오인, 절차 위반 등에 맞춰진다. 법원은 행정청이 처분 당시 가진 자료에 기초하여 그 판단이 합리적인 범위 내에 있었는지를 검토한다. 변론은 필요한 만큼 여러 차례 열릴 수 있으며, 모든 심리가 끝나면 법원은 변론을 종결하고 판결을 선고한다.

행정소송에서 증거 조사는 법원이 사실 인정을 위해 당사자가 신청한 증거 또는 직권으로 증거를 수집·조사하는 절차이다. 민사소송의 증거 조사 원칙을 준용하되, 행정처분의 법치 행정 원칙과 기속력 문제로 인해 일부 특수성이 존재한다.

주요 증거 조사 방법은 다음과 같다.

행정소송에서는 특히 행정청이 처분의 근거로 삼은 사실 관계와 법적 판단 과정을 기록한 문서가 핵심 증거가 된다. 법원은 피고 행정청에 대하여 관련 서류의 제출을 명할 수 있으며, 행정청은 특별한 사정이 없는 한 이에 응해야 한다[7]. 또한, 처분의 위법 여부 판단은 처분 시점을 기준으로 하므로, 그 시점에 존재했던 증거에 기초하여 심리하는 것이 원칙이다.

증거 신청은 일반적으로 변론 기일에서 이루어지며, 법원은 증거의 필요성, 증명할 사실의 중요성, 조사의 상대적 난이도 등을 고려하여 증거 조사 여부를 결정한다. 당사자에게 증명 책임이 있으나, 행정청의 문서 제출 의무나 법원의 직권 증거 조사는 이를 보완하는 역할을 한다.

가처분은 본안 소송의 판결이 확정되기 전에 당사자의 권리를 임시로 보전하기 위한 절차이다. 행정소송에서 가장 중요한 가처분은 집행정지이다. 이는 행정청의 처분이나 부작위에 대한 본안 소송이 계속 중일 때, 그 처분 등의 집행이나 절차의 속행을 일시 정지시키는 것을 목적으로 한다. 처분의 집행으로 인해 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있을 때, 이를 예방하기 위해 신청할 수 있다.

집행정지의 요건은 행정소송법 제23조에 규정되어 있다. 법원은 다음 두 가지 요건을 모두 충족할 때 집행정지를 결정한다. 첫째, 본안 소송이 적법하게 제기되어 있어야 한다. 둘째, 처분 등의 집행 또는 절차의 속행으로 인해 발생할 회복하기 어려운 손해를 막기 위해 긴급한 필요가 있어야 한다. 또한, 공공복리에 중대한 영향을 미친다고 인정되는 경우에는 집행정지를 하지 않을 수 있다.

집행정지의 절차는 당사자의 신청에 의해 시작되며, 법원은 서면 심리 또는 변론을 열어 신청의 당부를 판단한다. 신청은 본안 소송이 계속 중인 법원에 제기한다. 법원이 집행정지를 결정하면, 그 결정에 대해 항고는 허용되지만, 즉시항고는 허용되지 않는다. 집행정지의 효력은 본안 소송에 대한 판결이 선고될 때까지 유지되며, 필요에 따라 법원이 취소할 수도 있다.

행정법원은 소송 요건과 실체 판단을 거쳐 최종적으로 인용, 기각, 각하 중 하나의 형태로 판결을 선고한다. 각 판결 유형은 청구의 운명과 당사자에게 미치는 효과가 근본적으로 다르다.

인용 판결은 원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 판결이다. 주로 항고소송에서 행정청의 처분이나 부작위가 위법 또는 부당하다고 판단될 때 내려진다. 예를 들어, 처분 취소소송에서 인용 판결이 선고되면 해당 처분은 소급하여 효력을 상실한다[9]. 의무이행소송에서 인용되면 행정청은 특정 의무를 이행할 책임을 지게 된다.

기각 판결은 소송 요건은 갖추었으나, 실체적 이유에서 원고의 청구가 이유 없다고 판단하는 결정이다. 즉, 행정청의 처분이 적법하거나 원고가 주장하는 권리가 존재하지 않는다고 보는 것이다. 각하 판결은 소송 요건 자체가 결여되어 청구의 실체 판단에 이르지도 못하고 소송을 종료시키는 판결이다. 소제기 기간을 넘겼거나 원고 적격이 없는 경우 등이 대표적 사유이다. 각하와 기각의 핵심 차이는 소송 요건 흠결 여부에 대한 판단 유무에 있다.

이러한 판결은 확정되면 당사자와 법원을 기속하는 기속력을 가지며, 특히 취소소송의 인용 판결은 해당 사건에 관해 행정청을 구속하는 효력(사안에 대한 기속력)을 가진다. 따라서 행정청은 동일한 사안에 대해 판결 이유에서 위법이라고 판단된 것과 동일한 내용의 처분을 다시 할 수 없다.

행정소송에서 법원이 내린 판결은 당사자, 법원, 그리고 행정청에게 법적 구속력을 가진다. 이를 판결의 기속력이라고 한다. 특히, 원고의 청구를 받아들여 행정처분의 취소를 명하는 취소판결은 특별한 효과를 발생시킨다.

취소판결이 확정되면, 그 판결의 효력은 당사자인 원고와 피고 행정청 사이에만 미치는 것이 원칙이다(상대적 효력). 그러나 행정처분의 취소는 일반적으로 그 처분이 처음부터 존재하지 않았던 것과 같은 상태로 회복시키는 효과를 가진다. 따라서 피고인 행정청은 확정된 취소판결에 따라 취소된 처분에 기초한 후속 절차를 무효로 처리하거나, 이미 제공된 혜택을 회수하는 등의 필요한 조치를 취해야 한다. 다만, 행정소송법은 공익을 해칠 우려가 있는 경우 등 예외적으로 판결의 효력을 제3자에게도 미치도록 할 수 있다.

취소판결의 기속력은 해당 사건에 대한 동일한 행정청의 재판결을 구속할 뿐만 아니라, 다른 행정청이나 법원에 대해서도 사실상 강한 영향을 미친다. 행정청은 취소판결이 확정된 후 동일한 사안에 대해 동일한 이유로 다시 같은 내용의 처분을 할 수 없다. 이는 일사부재리 원칙과도 연결된다. 판결의 효력에 관한 다툼이 있을 경우, 집행문 부여 절차나 별도의 소송을 통해 해결할 수 있다.

의무이행소송은 행정청이 신청인의 신청에 대하여 일정한 기간 내에 어떤 처분이나 재결을 하여야 할 법적 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 않을 때, 법원에 그 의무의 이행을 구하는 소송이다. 행정소송법 제4조에 근거를 두며, 항고소송의 일종으로 분류된다. 이 소송은 행정청의 부작위가 위법하다고 주장하는 경우에 제기할 수 있다.

의무이행소송의 제기 요건은 다음과 같다. 첫째, 행정청이 법률상 일정한 기간 내에 처분 등을 할 의무가 있어야 한다. 둘째, 신청인이 그 의무 이행을 청구할 법률상 이익이 있어야 한다. 셋째, 행정청이 정당한 이유 없이 그 기간을 경과하여도 처분 등을 하지 않았어야 한다. 이 소송은 원칙적으로 행정심판을 거치지 않고도 제기할 수 있다.

법원은 소송이 적법하다고 인정하는 경우, 행정청이 당사자에게 특정한 처분을 하도록 명하는 판결을 선고한다. 이 판결은 해당 행정청을 기속한다. 다만, 재량행위의 경우에는 행정청의 재량권을 존중하여, 재량권의 일탈·남용이 인정될 때만 의무이행을 명할 수 있다. 의무이행소송은 시민의 권리 구제를 위해 행정청에 대한 적극적 작위를 명할 수 있는 중요한 수단이다.

부작위위법확인소송은 행정청이 법률상 의무가 있는 행정처분을 하지 않는 부작위가 위법함을 확인해 달라는 소송이다. 행정소송법 제3조 제2항에 규정된 특별한 형태의 항고소송에 해당하며, 행정청의 적극적 처분을 대상으로 하는 취소소송과 대비된다.

이 소송의 제기 요건은 다음과 같다. 첫째, 행정청에게 법률상 처분을 할 의무가 존재해야 한다. 둘째, 행정청이 상당한 기간 내에 그 처분을 하지 않은 부작위 상태여야 한다. '상당한 기간'은 처분 신청 후 법령에 규정된 처리기간이 지났거나, 규정이 없더라도 사회통념상 필요한 기간이 경과한 경우로 판단된다. 셋째, 원고는 그 처분을 신청한 자이거나 법률상 이해관계가 있는 자여야 하며, 부작위의 위법 확인을 구할 법률상 이익이 있어야 한다.

부작위위법확인소송이 인용되면, 행정청의 부작위가 위법하다는 확인판결이 내려진다. 그러나 이 판결은 행정청에게 구체적 처분을 명하는 의무이행소송의 판결과 달리, 당해 부작위가 위법하다는 사실만을 확인하는 데 그친다. 따라서 원고는 승소 판결을 받은 후에도 별도로 행정청이 적법한 처분을 하도록 요구하거나, 만약 처분이 다시 거부될 경우 취소소송을 제기해야 할 수 있다. 이 소송은 행정청의 소극적 태도에 대한 사법적 통제 수단으로 기능하지만, 그 직접적 구제 효과에는 한계가 있다는 점이 특징이다.

행정처분의 존재 여부는 행정소송을 제기하기 위한 전제 조건이다. 행정청의 행위가 처분에 해당하는지 여부를 판단하는 것을 '처분성 판단'이라고 한다. 행정소송법은 항고소송의 대상이 되는 행정청의 행위를 '처분 기타 공권력의 행사에 해당하는 행위'로 규정하고 있다[11].

처분성 판단의 핵심은 해당 행위가 구체적인 사실에 관한 법집행으로서 공법상의 권리의무에 직접 변동을 일으키는 효과를 가지는지 여부에 있다. 판례는 처분성을 인정하기 위해 (1) 공권력의 행사, (2) 법률상의 효과, (3) 구체적 사건에 대한 규율, (4) 외부적 효력의 네 가지 요소를 종합적으로 고려한다. 예를 들어, 행정지도, 공법상 계약, 사실행위 등은 일반적으로 처분성이 부정된다. 반면, 허가의 거부, 과세처분, 건축금지명령 등은 대표적인 처분에 해당한다.

다만, 경계 사례에서는 논란이 발생한다. 예를 들어, 행정계획의 확정이나 공공시설의 설치·관리 행위가 처분에 해당하는지는 그 규율 내용과 효과를 살펴 개별적으로 판단한다. 또한, 부작위가 처분에 해당하는지 여부는 부작위위법확인소송의 성립 요건과 관련하여 중요한 쟁점이 된다. 처분성 판단은 소송의 적법 여부를 가르는 첫 번째 관문이므로, 소송을 준비할 때 해당 행위의 법적 성격을 신중히 검토해야 한다.

행정심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분 등에 대해 행정청 스스로 또는 상급 행정청이 재심사하여 그 시정을 구하는 행정구제 제도이다. 행정소송과의 관계는 행정소송법 제18조 제1항에 규정되어 있으며, 원칙적으로 행정소송을 제기하기 전에 먼저 행정심판을 거쳐야 한다는 심판전치주의를 채택하고 있다[12].

심판전치주의의 주요 내용과 효과는 다음과 같다.

그러나 모든 행정소송에 심판전치주의가 적용되는 것은 아니다. 예를 들어, 당사자소송이나 무효확인소송 등은 법률에 별도의 규정이 있어 심판전치주의가 적용되지 않는다. 또한, 행정심판을 거친 경우라도 반드시 재결을 기다릴 필요 없이 심판청구 후 90일이 지나면 바로 소송을 제기할 수 있다.

실무적으로는, 심판전치주의가 요구되는 항고소송을 준비할 때 행정심판 절차를 우선적으로 진행하면서 소송 제기 기간을 놓치지 않도록 주의해야 한다. 행정심판과 행정소송은 서로 다른 구제 수단이지만, 심판에서 제출한 증거와 주장을 소송에서도 활용할 수 있어 전략적으로 접근하는 것이 중요하다.

행정소송을 제기하고 진행하는 데에는 소송 비용이 발생한다. 소송 비용에는 법원에 납부하는 인지대와 송달료 등의 법원 비용, 그리고 상대방 변호사에게 지급할 수 있는 변호사 보수 등이 포함된다. 소송에서 패소한 당사자는 원칙적으로 상대방이 부담한 소송 비용을 지급할 의무가 있다[14]. 다만, 행정소송법은 공익을 위한 소송 등 특정 경우에 법원이 원고의 소송 비용 부담을 면제하거나 감면할 수 있도록 규정하고 있다.

법률 전문 지식이 필요한 행정소송에서는 변호사의 조력을 받는 것이 일반적이다. 이를 위한 법률 지원 제도가 마련되어 있다. 국가는 국가배상법에 따른 배상책임 소송 등 일정한 요건을 충족하는 사건에 대해 법률구조공단을 통해 무료 법률 상담 및 소송 대리 서비스를 제공한다. 또한, 법원은 소송 당사자의 경제적 형편 등을 고려하여 소송구조 제도를 운영하여 인지대 면제나 변호사 선임 비용의 지급을 결정할 수 있다.

이러한 제도를 이용하기 위해서는 소득이나 재산 정도에 관한 요건을 충족해야 하는 경우가 많다. 구체적인 신청 자격과 절차는 각 운영 기관의 홈페이지나 안내 자료를 참고하는 것이 필요하다.