행정 처분 취소 청구

행정소송법 제2조 제1항 제1호는 행정청의 처분 또는 부작위에 대한 취소소송을 규정하고 있다. 이는 행정청의 위법한 처분을 법원에 제소하여 그 효력을 소멸시키는 것을 목적으로 하는 소송 유형이다. 취소소송은 항고소송의 일종으로, 행정청의 공권력 행사에 대한 사법적 통제의 핵심 수단이다.

취소소송의 대상은 행정처분이다. 여기에는 허가, 인가, 명령, 금지, 과징금 부과 등 행정청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공법상의 권리의무에 직접 영향을 미치는 모든 행위를 포함한다. 단, 법규명령, 행정계획, 행정지도 등은 일반적으로 처분성이 인정되지 않아 취소소송의 대상이 되지 않는다.

취소소송을 제기하기 위해서는 소의 이익이 있어야 한다. 즉, 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 현재 존재해야 하며, 처분의 효력이 소멸된 경우에는 예외적으로 확정적 법률관계의 재확인 등 특별한 이익이 있을 때만 제기가 가능하다. 또한, 행정심판을 전치주의의 원칙에 따라 거쳐야 하는 경우가 많다. 예를 들어, 과세처분에 대한 취소소송은 국세기본법에 따라 국세심판을 먼저 거쳐야 한다.

행정심판법상 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분에 대해 국민이 행정심판위원회에 그 취소를 구하는 행정구제 절차이다. 이는 행정소송에 앞서 신속하고 전문적인 행정적 재심을 통해 분쟁을 해결하려는 목적을 가진다. 취소심판은 행정청의 처분에 직접 불복하는 경우에 제기할 수 있으며, 행정심판위원회가 심리와 재결을 담당한다.

취소심판의 대상은 처분성, 즉 구체적 사실에 대한 법집행으로서의 공권력 행사가 있는 행정행위이다. 청구인은 처분으로 인해 자신의 권리 또는 이익이 침해되었다는 당사자 적격을 가져야 한다. 심판 청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기해야 하는 제소기간을 준수해야 한다[6]. 심판 청구는 원칙적으로 처분청을 피청구인으로 하여, 처분청의 소속 감독행정청에 설치된 행정심판위원회에 제기한다.

심판위원회는 서면심리를 원칙으로 하되, 필요시 당사자 등의 의견진술이나 증거조사를 할 수 있다. 재결의 종류로는 청구 기각, 각하, 인용이 있으며, 처분이 위법 또는 부당하다고 인정될 때 인용재결을 한다. 재결의 효력은 당사자와 처분청, 관계 행정청을 기속하며, 재결에 대한 불복은 행정소송을 통해 가능하다. 취소심판은 행정소송의 전치요건이 되는 경우도 있어, 소송 제기 전 반드시 거쳐야 하는 절차가 될 수 있다.

처분성은 행정처분의 취소를 구하는 소송 또는 심판이 적법하게 제기되기 위한 첫 번째 요건이다. 이는 국가나 공공단체가 공권력을 행사하여 구체적인 사실에 관한 법률관계를 설정·확정하는 행위를 의미한다. 따라서 단순한 사실행위, 내부적 지시, 법규명령 제정 행위 등은 처분에 해당하지 않는다.

처분성의 유무를 판단하는 핵심 기준은 해당 행정행위가 국민의 권리나 의무에 직접적인 변동을 초래하는지 여부이다. 예를 들어, 허가의 거부, 과세처분, 건축금지명령 등은 구체적인 법적 효과를 발생시키므로 처분성에 해당한다. 반면, 행정지도, 정보제공, 예비적 검토 의견 등은 법적 구속력이 없어 처분으로 보기 어렵다.

행정소송법 제2조는 "법원에 제기할 수 있는 행정소송은 법령에 의하여 당사자 소송 기타 행정사건으로 규정된 소송 외에는 이 법이 정하는 취소소송 및 무효등확인소송으로 한다"고 규정하며, 그 대상이 되는 행정처분의 처분성을 전제로 한다. 처분성이 인정되지 않는 행위에 대해서는 취소소송이 아닌, 일반 민사소송이나 당사자 소송 등의 다른 구제절차를 통해 다투어야 한다[7].

당사자 적격은 행정 처분의 취소를 구하는 소송 또는 심판에서 원고 또는 청구인이 될 수 있는 법적 자격을 의미한다. 이는 행정소송법 제12조와 행정심판법 제9조에 규정된 요건으로, 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자만이 청구할 수 있다.

당사자 적격의 핵심은 '법률상 보호되는 이익'의 침해 여부이다. 이는 단순한 사실상의 반사적 이익이나 경제적 이해관계를 넘어서, 법률에 의해 보호받는 권리 또는 법적 이익이 침해되었거나 침해될 우려가 있어야 함을 뜻한다. 예를 들어, 건축 인근 주민이 건축허가 처분의 취소를 청구하려면, 해당 허가로 인해 자신의 채광권이나 통행권 등과 같은 구체적인 법적 이익이 침해받는다는 점을 주장하고 입증해야 한다.

당사자 적격의 판단은 처분의 상대방뿐만 아니라 제3자에게도 인정될 수 있다. 처분의 직접적 상대방은 일반적으로 당사자 적격이 인정된다. 반면, 제3자의 경우 처분의 법적 효과가 직접적으로 미치는지, 또는 처분의 근거 법령이 제3자의 이익을 보호하기 위한 것인지(보호규범설) 등을 종합적으로 고려하여 적격 여부가 결정된다[8]. 따라서 동일한 처분에 대해 다양한 이해관계인이 존재할 수 있으며, 각자의 주장하는 침해 이익의 성격에 따라 당사자 적격 인정 여부가 달라질 수 있다.

소의 이익은 행정소송법상 취소소송을 제기할 수 있는 요건 중 하나로, 원고가 소송을 통해 실현하고자 하는 법률상 보호받을 만한 이익이 존재해야 함을 의미한다. 이는 소송이 단순한 불만이나 이론적 분쟁 해결이 아닌, 구체적인 권리 구제를 목적으로 해야 한다는 원칙을 반영한다. 소의 이익이 없는 경우, 법원은 소송 요건 흠결을 이유로 각하 판결을 내린다.

소의 이익은 일반적으로 처분의 효과가 현재까지 지속되고 있어 그 취소를 통해 원고의 법적 지위가 회복될 수 있을 때 인정된다. 예를 들어, 건축 허가 취소 처분이 현재 유효하게 존재하여 원고의 건축 행위를 저지하고 있다면, 그 처분의 취소를 구하는 소에는 이익이 있다. 반면, 처분이 이미 집행 완료되어 그 효과가 소멸했거나, 처분 자체가 원고의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 않는 경우에는 소의 이익이 부정된다[9].

또한, 소의 이익은 처분의 취소를 구하는 것이 원고에게 실질적인 의미가 있어야 한다는 점도 포함한다. 따라서 처분의 하자가 치유되었거나, 처분 이후 새로운 법적 상황이 발생하여 소송의 목적을 달성하는 것이 무의미해진 경우에도 소의 이익은 소멸한다. 다만, 동일한 불이익한 처분이 반복될 구체적인 위험이 있는 경우에는 예외적으로 소의 이익이 인정될 수 있다.

권리보호의 필요성은 행정소송에서 소의 이익과 함께 소 제기의 적법 요건으로 기능하는 개념이다. 이는 법원이 불필요하거나 부적절한 소송을 배제하여 사법 자원을 효율적으로 운영하고, 상대방을 부당한 소송에서 보호하기 위한 요건이다. 구체적으로는 소송이 권리 구제를 위한 실효적 수단이어야 하며, 소송 이외의 다른 적절한 수단이 존재하지 않거나, 이미 권리가 실현되었거나 소멸된 경우에는 소 제기가 허용되지 않는다.

주요 판단 기준으로는 소의 목적이 현재 존재하는 권리나 법률상 이익의 보호에 부합해야 한다는 점, 소송의 실익이 있어야 한다는 점, 그리고 권리 보호의 적절한 방법이 소송이어야 한다는 점이 있다. 예를 들어, 처분의 집행이 완료되어 그 효과가 소멸한 경우, 또는 처분의 취소를 구하는 것보다 손해배상을 구하는 것이 더 적절한 권리 구제 방법인 경우에는 권리보호의 필요성이 부정된다.

다음과 같은 경우에는 일반적으로 권리보호의 필요성이 없다고 판단된다.

단, 예외적으로 처분의 취소에 법률상 이익이 있는 경우, 즉 처분의 효력이 남아 있어 향후 불이익이 예상되거나, 처분의 존재 자체가 원고의 명예나 사회적 평가를 훼손하는 등 확정적 이익이 인정되면 권리보호의 필요성이 있다고 본다. 대법원 판례는 "취소소송의 대상인 처분이 종료되었다 하더라도 그 처분의 취소에 법률상 이익이 있는 때에는 소의 이익이 상실되었다고 할 수 없다"고 판시하여 이 원칙을 명확히 하고 있다.

행정 처분 취소 청구는 행정소송법에 따른 취소소송을 제기하거나, 행정심판법에 따른 취소심판을 청구하는 절차를 통해 이루어진다. 두 제도는 불복절차로서 병존하지만, 그 성격과 절차상 특징이 다르다.

취소소송은 행정법원을 관할 법원으로 하여 소장을 제출함으로써 제기된다. 소장에는 당사자, 청구 취지, 청구 원인 등이 기재되어야 하며, 처분서나 부작위를 증명할 수 있는 서류를 첨부해야 한다. 반면, 취소심판은 처분청 또는 상급행정기관에 심판청구서를 제출하여 청구한다. 심판청구서도 소장과 유사한 내용을 포함하며, 처분 관련 문서를 첨부한다. 심판은 일반적으로 소송보다 신속하게 진행되지만, 재결에 불복할 경우 최종적으로 법원에 소송을 제기할 수 있다.

청구인은 자신의 사정과 처분의 성격에 따라 소송과 심판 중 하나를 선택하거나, 심판을 거친 후 소송을 제기하는 경로를 택할 수 있다. 다만, 특별법에서 심판전치주의를 규정하고 있는 경우에는 반드시 행정심판을 먼저 거쳐야 법원에 소송을 제기할 수 있다. 청구 절차를 시작할 때는 제소기간을 반드시 준수해야 하며, 기간을 놓칠 경우 권리 구제가 불가능해질 수 있다.

행정 처분 취소 청구는 행정소송 또는 행정심판의 절차를 통해 이루어진다. 각 절차별 관할 기관은 법률에 의해 명확히 구분된다.

행정소송법에 따른 취소소송의 경우, 관할 법원은 행정법원이다. 1심 관할은 원칙적으로 피고인 행정청의 소재지를 관할하는 행정법원이다. 예를 들어, 중앙행정기관인 행정안전부를 상대로 한 소송은 서울행정법원이 관할한다. 다만, 특별한 규정이 있는 경우나 당사자의 합의에 따라 다른 행정법원이 관할할 수도 있다. 행정심판법에 따른 취소심판의 경우, 심판청구는 당해 처분을 한 행정청 또는 그 감독행정청(재심사청)에 제기한다. 일반적으로 처분청의 직접상급행정기관이 심판기관이 된다.

관할이 문제되는 경우, 소송에서는 민사소송법의 관할에 관한 규정이 준용되어 이송 등이 이루어진다. 행정심판에서는 심판청구를 받은 기관이 관할권이 없다고 인정할 때는 지체 없이 관할심판청으로 이송해야 한다. 청구인이 잘못된 기관에 청구를 제기하더라도 그 기관이 관할권이 없음을 이유로 청구를 각하할 수는 없다.

제소기간은 행정 처분의 취소를 구하는 소송 또는 심판을 제기할 수 있는 법정 기간을 의미한다. 이 기간은 법적 안정성과 조기 확정을 위해 설정된 제도적 장치이다. 기간을 도과하면 청구 자체가 각하되어 실체적 판단을 받을 수 없게 된다.

행정소송법상 취소소송의 제소기간은 처분이 있은 날[15]부터 90일 이내이다. 다만, 행정심판을 거치는 경우 심판 청구일부터 90일 이내에 소송을 제기해야 한다. 행정심판법상 취소심판의 청구기간은 처분이 있은 날부터 90일 이내로, 소송과 동일한 기간이 적용된다. 그러나 천재지변 등 불가항력적인 사유로 기간을 준수할 수 없었음을 증명하면 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 한하여 기간을 늘릴 수 있다.

제소기간은 불변기간으로 간주되어 법원이나 심판기관이 직권으로 조사하여야 할 사항이다. 따라서 당사자가 주장하지 않아도 기간이 지났다면 청구는 부적법하게 된다. 기간 계산은 민법의 기간 계산 규정에 따르며, 기간의 말일이 공휴일인 경우에는 그 다음 날까지로 연장된다.

절차상 하자는 행정 처분이 법정 절차를 위반하여 이루어진 경우를 말한다. 이는 행정절차법에 규정된 절차뿐만 아니라, 개별 법률에서 정한 특별 절차도 포함한다. 절차상 하자는 그 자체로 처분의 위법성을 구성하며, 행정소송법 제27조에 따라 처분 취소의 사유가 된다.

주요 절차상 하자의 유형은 다음과 같다.

절차상 하자가 처분의 실체적 내용에 영향을 미쳤는지 여부는 판단 기준이 될 수 있다. 즉, 정당한 절차를 거쳤더라면 동일한 처분이 이루어졌을 것이라는 것이 입증되면 절차 위반이 무효나 취소 사유가 되지 않는다는 논리(절차 위반과 결과 간의 인과관계론)가 존재한다. 그러나 대법원 판례는 기본적으로 절차 규정의 취지와 위반의 정도, 그로 인한 권리 침해의 중대성 등을 종합적으로 고려하여 절차 위반의 효과를 판단한다[17]. 따라서 중대한 절차 하자는 결과에 영향 여부와 관계없이 처분 취소 사유가 될 수 있다.

내용상 하자는 행정 처분이 실체법상 요건을 갖추지 못해 위법한 경우를 말한다. 이는 처분의 근거 법령을 위반하거나, 사실관계를 잘못 인정하거나, 법리를 오해하는 등의 사유로 발생한다. 내용상 하자는 크게 법률요건에 관한 하자와 재량행위에 관한 하자로 구분될 수 있다.

법률요건에 관한 하자에는 처분의 근거 법규 위반, 사실 오인, 법리 오해 등이 포함된다. 예를 들어, 법률에서 정한 요건을 충족하지 않은 자에게 허가를 내주거나, 반대로 요건을 충족한 자에게 불허가 처분을 하는 것은 법률요건 위반에 해당한다. 또한, 행정청이 처분의 근거가 되는 사실관계를 객관적 증거 없이 잘못 인정하거나, 법률 규정의 의미를 그릇되게 해석하여 적용한 경우에도 내용상 하자가 성립한다.

재량행위에 관한 하자는 행정청이 부여받은 재량권의 범위를 벗어나거나 그 권한을 남용한 경우를 말한다. 재량권 일탈·남용은 내용상 하자의 중요한 유형 중 하나이다. 구체적으로는 재량권의 한계를 넘어선 처분, 비례의 원칙 위반, 동기나 목적이 부당한 처분, 관련 없는 사정을 고려하거나 관련 사정을 고려하지 않은 처분 등이 여기에 속한다. 예를 들어, 공익을 가장하여 사실상 개인의 이익을 위한 처분을 하는 것은 재량권 남용에 해당할 수 있다.

내용상 하자는 처분 당시를 기준으로 판단하며, 그 하자가 중대하고 명백할 때 처분은 위법하여 취소 대상이 된다. 다만, 일부 하자가 명백하진 오류와 같이 경미하여 처분의 본질에 영향을 미치지 않는 경우에는 취소 사유가 되지 않을 수 있다.

재량권 일탈 및 남용은 행정처분이 법률이 부여한 재량권의 범위를 벗어나거나 그 권한을 부적절하게 행사한 경우를 말한다. 이는 행정소송법 제27조 및 행정심판법 제26조에 규정된 취소사유에 해당한다. 재량권 행사가 법의 목적에 부합하지 않거나 사회통념상 현저히 불합리하여 공정성을 잃은 경우, 그 처분은 위법하게 된다.

재량권 일탈은 행정청이 법률이 부여한 재량의 범위를 넘어선 결정을 내리는 경우이다. 예를 들어, 법률이 '공익을 위하여 필요한 경우'에만 허용하는 처분을 오로지 특정 개인의 사적 이익을 위해 행사하는 것이 여기에 해당한다. 반면, 재량권 남용은 재량권의 범위 내에서는 있으나, 그 행사가 적절하지 못한 경우를 지칭한다. 이는 재량권 행사의 동기나 목적이 부당하거나, 관련된 사정을 고려하지 않았거나, 비례의 원칙을 위반하는 등의 형태로 나타난다.

구체적인 판단 기준으로는 목적의 정당성, 동기의 순수성, 관련 사정의 고려 여부, 비례성 원칙 준수 여부 등이 고려된다. 예를 들어, 과징금을 부과하는 재량 행사에서 위반 행위의 경중, 반복성, 공익에 미치는 영향 등 구체적 사정을 전혀 고려하지 않고 최고액만을 부과하는 것은 재량권을 남용한 것으로 볼 수 있다. 법원은 재량권 행사가 이러한 기준에 비추어 객관적으로 명백히 불합리한지 여부를 심사한다.

재량권 일탈·남용을 이유로 처분 취소를 주장할 때는 단순히 처분 결과가 불공평하다는 느낌보다는, 행정청이 재량을 행사하는 과정에서 지켜야 할 객관적 기준을 위반했다는 점을 입증하는 것이 중요하다. 관련된 행정 규칙, 판례, 또는 당해 사건의 구체적 상황을 종합하여 재량 행사가 합리적이지 않았음을 논증해야 한다.

행정소송법상 취소소송에서 법원은 당사자가 주장하지 않은 사항도 직권으로 조사하여 심리할 수 있다. 이를 직권심리라 한다. 이는 행정소송이 공익을 목적으로 하는 소송의 성격을 가지기 때문이다.

직권심리의 주요 대상은 다음과 같다. 첫째, 소의 이익이나 당사자 적격 등 소송 요건에 관한 사항이다. 법원은 소송이 적법하게 제기되었는지를 직권으로 판단해야 한다. 둘째, 처분의 위법성 판단과 관련된 사항 중 일부이다. 특히 처분의 절차상 하자, 처분의 근거 법령 해석, 재량권의 범위 초과나 남용 여부 등은 직권 조사 대상이 될 수 있다. 다만, 처분의 사안에 관한 사실관계는 원칙적으로 당사자의 주장에 기초하여 심리한다.

직권심리의 범위와 한계는 판례를 통해 구체화되어 왔다. 법원은 소송 요건과 처분의 위법성 중 법령 해석과 관련된 부분에 대해서는 적극적으로 직권심리를 하지만, 구체적인 사실 오인이나 평가권 행사의 적절성과 같이 전형적인 사실심의 영역은 제한적으로 접근한다. 이는 행정소송이 사법심사의 한계를 유지하면서도 행정의 적법성을 확보해야 하는 이중적 과제를 반영한다.

취소소송에서 법원은 청구가 이유 있다고 인정하는 경우 원고의 청구를 받아들여 행정 처분의 취소를 선고하는 인용 판결을 내린다. 이는 행정 처분의 효력을 소급적으로 소멸시키는 효과를 가진다. 반면, 청구가 이유 없다고 인정되면 기각 판결을 선고하여 원고의 청구를 배척한다.

청구가 절차적 요건을 갖추지 못한 경우, 예를 들어 제소기간을 도과했거나 소의 이익이 없는 경우에는 각하 판결을 선고한다. 각하 판결은 청구의 본안(처분의 위법 여부)에 대해서는 판단하지 않고, 소송 자체를 부적법하다고 보아 종료시키는 판결이다.

또한, 법원은 일부만 인용하는 일부 인용 판결을 내릴 수도 있다. 이는 하나의 처분 중 일부만 위법한 경우나, 청구 대상이 복수의 처분인데 그중 일부만 위법한 경우에 해당한다. 예를 들어, 과징금 부과 처분 중 금액 산정의 일부가 위법하다고 판단될 때, 그 위법한 부분에 대해서만 취소를 선고할 수 있다.

판결의 효력은 확정력, 기속력, 형성력으로 구분된다. 이 효력들은 행정처분의 법적 상태를 종국적으로 해결하는 데 기여한다.

형성력으로 인해 처분이 소급 소멸하면, 그에 기초한 후속 처분도 함께 문제될 수 있다. 또한, 판결의 효력은 원칙적으로 당사자 사이에만 미치지만, 무효등확인소송 등 예외적인 경우에는 제삼자에게도 효력이 미칠 수 있다.

행정 처분 취소 청구 소송에서 원고는 처분의 위법성을 입증할 책임을 진다. 따라서 소송 제기 전과 진행 중에 철저한 증거 수집이 필수적이다. 특히 행정청이 처분 당시 고려한 서류, 의사록, 전문가 의견서 등이 핵심 증거가 된다. 이러한 문서는 정보공개청구 제도를 통해 사전에 확보하거나, 소송 과정에서 법원에 문서제출명령을 신청하여 조달할 수 있다.

증거 보전은 시간이 지남에 따라 증거가 훼손되거나 소멸될 우려가 있을 때 중요하다. 행정소송법은 증거보전 절차를 규정하고 있으며, 처분의 근거가 되는 물건의 상태 확인, 증인의 증언 보전, 문서의 사본 확보 등을 위해 법원에 신청할 수 있다. 이는 본안 소송 전에 이루어지며, 긴급한 필요성이 인정되어야 한다.

효과적인 소송 수행을 위해서는 가능한 한 조기에, 그리고 체계적으로 증거를 수집하고 보전하는 전략이 필요하다. 특히 제소기간이 짧은 행정소송의 특성상, 소 제기와 동시에 또는 그 전부터 증거 확보에 나서는 것이 유리하다.

행정 처분의 집행이 계속되면 회복하기 어려운 손해가 발생할 경우, 처분의 효력이나 집행을 일시 정지시키기 위해 가처분을 신청할 수 있다. 이는 본안 소송의 판결을 기다리기 어려운 긴급한 상황에서 잠정적인 권리 보호를 목적으로 한다.

가처분은 크게 집행정지 가처분과 효력정지 가처분으로 나뉜다. 집행정지 가처분은 처분의 집행 자체를 막는 것이고, 효력정지 가처분은 처분 자체의 효력을 정지시켜 그 법적 효과가 발생하지 못하도록 하는 것이다. 신청은 처분을 한 행정청을 상대로 관할 행정법원에 제기한다.

가처분 신청이 인용되기 위해서는 '본안 소송이 계속 중일 것', '가처분을 하지 않으면 회복하기 어려운 손해가 발생할 염려가 있을 것', 그리고 '신청인에게 가처분 신청 권리가 있을 것'이라는 요건을 충족해야 한다. 법원은 신청인의 손해와 공공의 이익, 상대방의 피해 등을 비교 형량하여 결정한다. 가처분 결정에 대해서는 즉시항고가 가능하다.

소송 비용은 행정 처분 취소 청구를 위한 소송을 진행하는 과정에서 발생하는 경제적 부담을 의미한다. 이 비용은 크게 인지대, 송달료, 변호사 보수 등으로 구분된다. 소송을 제기하는 원고는 소장에 첨부하는 인지대를 납부해야 하며, 이 금액은 소송 목적물의 가액에 따라 법원이 정한 기준에 따라 산정된다. 또한 서류의 송달 과정에서 발생하는 비용도 당사자가 부담한다.

변호사를 선임할 경우 변호사 보수가 주요 지출 항목이 된다. 변호사 보수는 일반적으로 사건의 난이도, 소요 시간, 경제적 이익의 규모 등을 고려하여 당사자와 변호사 간의 계약에 의해 결정된다. 법정 대리인이 아닌 변호사를 선임하지 않고 당사자가 직접 소송을 진행하는 경우 이 비용은 발생하지 않는다.

일반적으로 패소한 당사자가 소송 비용 전부를 부담하는 것이 원칙이다. 그러나 일부 승소, 일부 패소한 경우나 특별한 사정이 있는 경우 법원은 비용 부담을 나눌 수 있다. 또한 국가를 상대로 한 소송에서 승소한 경우, 일정 요건을 충족하면 변호사 보수 일부를 국가로부터 지급받을 수 있는 소송구조 제도를 활용할 수 있다.