이민청 설립 및 이민 정책 논의

한국의 출산율은 1970년대 이후 지속적으로 하락하여 2020년대에 들어 세계 최저 수준을 기록하고 있다[1]. 이로 인해 생산가능인구(15~64세)의 감소가 본격화되었으며, 고령화 속도는 주요 선진국 중 가장 빠른 편에 속한다. 장기적인 인구 감소와 노동력 공급의 위축은 국가 경제의 지속 가능성에 대한 우려를 불러일으키는 핵심 요인이다.

이러한 인구구조 변화는 특히 제조업, 건설업, 서비스업 등 3D 업종과 중소기업에서 심각한 인력 부족 현상으로 나타나고 있다. 또한 고도화된 산업 구조에서는 과학기술인력, 연구개발 인재 등 고급 전문 인력에 대한 수요도 꾸준히 증가하고 있다. 단순 노동력부터 첨단 기술 인력까지 다양한 분야에서 노동력 수급 격차가 확대되면서, 외국인 인력 유입을 통한 보완 필요성이 정책적 논의로 부상했다.

이러한 배경 하에, 인구 감소에 대응한 노동력 확보는 단순한 경제 정책을 넘어 국가 존립과 관련된 중장기 과제로 인식되고 있다. 따라서 산발적이고 단기적인 외국인력 정책을 넘어, 국가 차원의 포괄적이고 장기적인 이민 정책 수립과 이를 실행할 전담 기관의 필요성이 제기되는 근본적인 동인이 되었다.

기존 이민 행정은 주로 법무부 출입국·외국인정책본부를 중심으로 운영되었으며, 고용노동부, 보건복지부, 교육부 등 다수의 부처가 관련 업무를 분산 관리해왔다. 이로 인해 정책 기획, 이민자 선발, 체류 관리, 정착 지원 등 이민의 전 과정이 단일 창구가 아닌 여러 부처에 나뉘어 처리되는 구조적 문제가 지속적으로 지적되었다.

주요 한계점은 다음과 같이 정리된다.

이러한 분산된 체계는 급변하는 국내외 인구구조와 노동시장의 요구에 신속하고 유연하게 대응하는 데 한계를 드러냈다. 특히, 고급 인재 유치와 체계적인 사회통합을 위한 정책을 효과적으로 수립하고 집행하기 위해서는 이민 행정을 총괄 조정할 수 있는 전담 기구의 필요성이 제기되기 시작했다.

이민청의 핵심 기능 중 하나는 국가의 장기적 필요에 부합하는 이민자를 체계적으로 선발하고, 입국 후 이들의 체류 및 활동을 효과적으로 관리하는 일이다. 기존의 분산된 행정 체계에서는 노동력 수요에 따른 선발, 난민 심사, 결혼이민자 관리 등이 각 부처별로 나뉘어 있어 정책의 일관성과 효율성이 떨어지는 문제가 있었다.

이민청은 이러한 기능을 통합하여 단일한 정책 목표 아래 운영한다. 주요 업무는 국가별, 직종별 이민 할당제를 수립하고, 포인트제와 같은 객관적 선발 기준을 적용하여 경제·사회·인구 정책 목표에 부합하는 이민자를 선발하는 것이다. 선발 과정에서는 어학 능력, 학력, 직업 경력, 연령 등 다양한 요소를 종합적으로 평가하여 이민자의 성공적인 정착 가능성을 높이는 데 중점을 둔다.

입국 후 관리 측면에서는 체류 자격의 변경, 갱신, 취소 등을 일원화하여 관리한다. 특히 불법 체류나 체류 조건 위반을 방지하고, 합법적 이민자의 권리를 보호하기 위한 감시와 지원 시스템을 구축한다. 이는 공정한 이민 행정과 사회 질서 유지에 기여한다.

이러한 체계적 선발과 관리는 단기적인 노동력 충당을 넘어, 장기적으로 국가 발전에 기여할 수 있는 인재를 유치하고 사회적 통합의 기반을 마련하는 데 목적이 있다.

이민자의 원활한 사회 정착을 위해 산재해 있던 지원 기능을 단일 창구로 통합하여 제공하는 것을 핵심 목표로 한다. 기존에는 외국인력 고용, 난민 심사, 결혼이민자 지원, 귀화 행정 등이 각각 다른 부처와 산하기관에 분산되어 있어 이민자들이 필요한 정보와 서비스를 일관되게 얻기 어려웠다. 이민청은 이러한 정착 지원 업무를 포괄적으로 총괄함으로써 행정의 효율성을 높이고 이민자의 접근성을 개선한다.

주요 지원 영역은 한국어 교육, 취업 알선 및 직업 훈련, 주거 정보 제공, 법률 및 상담 서비스, 자녀 교육 지원 등이다. 특히 초기 정착 단계에서 가장 중요한 언어 습득과 경제적 자립을 위한 체계적인 프로그램을 운영한다. 또한 지역사회 네트워크 구축을 돕고 문화적 차이에서 오는 갈등을 예방하기 위한 다문화 이해 교육도 실시한다.

이러한 통합 지원 체계는 이민자가 단순히 체류하는 것을 넘어 사회의 구성원으로 안정적으로 정착하도록 돕는다. 궁극적으로는 이민자의 역량을 최대한 발휘하게 하여 국가 발전에 기여하도록 하고, 사회적 비용을 줄이며 건강한 사회통합을 이루는 데 기여한다.

이민 정책 총괄 기획 기능은 단순한 행정 처리 차원을 넘어 국가의 중장기적 인구 및 노동력 전략을 수립하고 조정하는 역할을 담당한다. 기존에는 외국인력 정책, 난민 정책, 결혼이민자 정책, 다문화 정책 등이 각 부처별로 분산되어 있어 정책 간 연계성과 일관성이 부족했다. 이민청은 이러한 정책들을 하나의 틀 아래 통합적으로 기획하고, 인구 감소, 지역 소멸, 산업별 인력 수급 전망 등 거시적 데이터를 바탕으로 체계적인 이민 로드맵을 수립하는 임무를 맡게 된다.

이를 위해 이민청은 연도별·유형별 이민자 유입 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위한 선발 제도(예: 포인트제, 직종별 쿼터제 등)를 설계한다. 또한 이민 정책이 단순히 인력 수급을 넘어 사회통합, 지역균형발전, 국가경쟁력 제고 등 다양한 국가 목표와 어떻게 조화를 이룰지에 대한 종합적 비전을 제시해야 한다. 정책의 효과를 지속적으로 모니터링하고 평가하여, 경제 상황이나 사회적 수용성 변화에 따라 신축적으로 대응할 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것도 핵심 과제이다.

이러한 총괄 기획 기능은 관련 부처(고용노동부, 법무부, 여성가족부, 교육부 등)와의 긴밀한 협의 체계를 전제로 한다. 이민청은 협의를 주관하여 부처 간 이견을 조정하고, 국가 차원의 일관된 정책 방향을 이끌어내는 조정자 역할을 수행하게 된다. 궁극적으로 이민 정책이 단기적인 문제 해결 수단이 아닌, 국가의 지속 가능한 발전을 위한 핵심 전략의 하나로 자리 잡도록 하는 것이 이민청 기획 기능의 궁극적 목표이다.

이민 규모와 선발 기준에 대한 논쟁은 이민청 설립 논의의 핵심 축을 이룬다. 적정 이민자 수를 얼마로 설정할 것인지, 그리고 어떤 기준으로 선발할 것인지에 따라 국가의 장기적인 사회경제적 모습이 결정되기 때문이다.

이민 규모에 대해서는 크게 적극적 수용론과 점진적 확대론, 그리고 보수적 접근론이 대립한다. 적극적 수용론은 급속한 고령화와 인구절벽을 해결하기 위해 매년 상당 수준의 이민자를 체계적으로 유입해야 한다고 주장한다. 반면 점진적 확대론은 사회적 합의와 수용 능력을 고려해 단계적으로 규모를 늘려나가야 한다는 입장이다. 보수적 접근론은 문화적 동질성 유지와 사회 갈등 가능성을 우려하며 현재 수준을 유지하거나 매우 제한적으로 확대해야 한다고 본다.

선발 기준에 있어서는 경제적 이민에 초점을 맞춘 포인트제 도입이 강력한 대안으로 논의된다. 이는 연령, 학력, 직업기술, 언어 능력, 사전 취업 제의 여부 등 객관적 지표에 점수를 부여해 선발하는 방식이다. 주요 논점은 점수 체계의 세부 구성, 즉 어떤 요소에 더 높은 가중치를 둘 것인지에 있다. 예를 들어, 즉시 활용 가능한 고숙련 기술과 한국어 능력에 중점을 둘 것인지, 아니면 장기적인 정착 잠재력과 연령을 더 중요하게 평가할 것인지에 따라 선발되는 이민자의 유형이 달라진다. 또한, 단순 노동력 수요를 충당하기 위한 비숙련 인력의 유입 범위와 방법(예: 계절근로자 제도)에 대해서도 의견이 첨예하게 갈린다.

이민자의 사회통합 정책 방향은 단순한 동화를 넘어 다문화주의와 사회통합 사이에서 적절한 균형점을 찾는 것을 핵심 과제로 삼는다. 일각에서는 이민자가 주류 사회의 언어, 문화, 제도에 적극적으로 적응해야 한다는 '동화 정책'을 주장한다. 반면, 다른 견해는 이민자의 모국 문화와 정체성을 존중하면서 상호 이해를 바탕으로 한 포용적 사회 구축을 지향한다. 이 논쟁은 국가 정체성과 사회적 응집력에 대한 근본적인 질문을 던진다.

정책 실행 차원에서는 언어 교육, 취업 지원, 지역사회 참여 유도 등이 주요 수단으로 논의된다. 특히 한국어 능력 습득은 경제 활동과 사회 관계 형성의 기초로 간주되어 필수 지원 사업에 포함된다. 취업 지원은 단순한 일자리 알선을 넘어 자격 인정 제도 개선과 직업 훈련 프로그램 확대를 통해 이민자의 경제적 자립을 도모하는 방향으로 나아가야 한다는 주장이 제기된다.

지역사회 차원의 통합을 촉진하기 위한 방안도 중요하게 다루어진다. 이민자와 국민이 함께하는 문화 교류 행사, 지역 자원봉사 활동 참여, 주민 자치 조직에의 참여 확대 등이 제안된다. 이러한 접근은 상호 이해를 증진하고 사회적 편견과 차별을 해소하는 데 기여할 수 있다.

정책의 궁극적 성패는 일방적 통합 요구가 아닌 상호적 적응 과정을 어떻게 설계하느냐에 달려 있다. 따라서 정책 수립 과정에 이민자 커뮤니티의 의견을 반영하는 체계 마련과, 정책 효과를 지속적으로 평가하고 조정할 수 있는 모니터링 시스템 구축이 병행되어야 한다는 점이 강조된다.

이민 정책 확대를 둘러싼 논의는 주로 경제적 이익과 사회적 부작용 사이의 균형을 어떻게 맞출 것인지에 집중된다. 지지 측은 인구 고령화와 저출산으로 인한 노동력 부족을 해결하고 경제 성장을 유지하는 데 이민이 필수적이라고 주장한다. 특히 고숙련 인력 유입은 혁신과 생산성 향상을, 단순 기능 인력은 3D 업종[3]의 인력 수요를 충족시킨다. 또한 이민자의 소비와 투자는 내수 시장을 활성화하고 조세 수입을 증가시켜 국가 재정에 긍정적 영향을 미칠 수 있다.

반면, 반대 측은 이민 증가가 초래할 수 있는 사회적 갈등과 비용을 우려한다. 주요 우려사항은 다음과 같다.

이러한 갈등은 단기적인 경제적 효과보다 장기적인 사회적 응집력과 안정에 미치는 영향에 대한 평가가 필요함을 시사한다. 효과적인 정책을 위해서는 이민 유입의 경제적 편익을 명확히 측정하고, 동시에 사회적 통합을 위한 교육, 언어 지원, 차별 금지 제도 등에 대한 충분한 재원과 정책적 노력이 수반되어야 한다는 점이 공통된 제언이다.

캐나다와 호주는 대표적인 이민 국가로, 객관적이고 투명한 이민자 선발을 위해 포인트제를 오랫동안 운영해왔다. 이 제도는 지원자의 연령, 학력, 직업 경력, 언어 능력, 해당 국가와의 연계성 등 여러 요소에 점수를 부여해 총점을 계산하고, 일정 점수 이상을 획득한 자에게 이민 자격을 부여한다. 이는 단순 노동력 수요 충족을 넘어, 해당 사회에 성공적으로 정착할 가능성이 높은 인재를 체계적으로 선별하는 데 목적이 있다.

두 국가의 포인트제는 기본 틀은 유사하지만 세부 운영 방식에서 차이를 보인다. 캐나다의 Express Entry(신속 이민) 제도는 종합 순위 시스템을 통해 점수가 높은 지원자에게 정기적으로 초대장을 발행한다. 호주의 SkillSelect 시스템도 유사한 점수제 기반 초대 방식이지만, 주정부 후원 이민이나 지역 스폰서십 이민 등 다양한 경로를 포괄한다는 특징이 있다. 두 시스템 모두 온라인으로 운영되어 신청부터 처리 과정까지의 투명성과 효율성을 높였다.

포인트제의 주요 장점은 정책 목표에 따라 각 평가 항목의 점수와 가중치를 유연하게 조정할 수 있다는 점이다. 예를 들어, 특정 직종의 인력이 부족할 경우 해당 직업에 대한 점수를 상향 조정하거나, 지역 인구 분산을 유도하기 위해 특정 지역으로의 이민을 장려하는 추가 점수를 부여할 수 있다. 이는 단순한 숫자 관리가 아닌, 국가의 장기적 인구 및 노동 시장 정책과 직접 연계된 정교한 정책 도구 역할을 가능하게 한다.

그러나 이 제도는 완벽하지 않다. 공식 점수로 측정하기 어려운 요소, 예를 들어 사회적 적응력이나 문화적 개방성 등을 평가하기 어렵다는 한계가 있다. 또한, 고득점을 받은 전문 인력이라도 현지 노동 시장에서 실제로 기술을 인정받고 적절한 일자리를 찾는 과정에서 어려움을 겪는 경우도 발생한다[4]. 따라서 캐나다와 호주는 포인트제 선발 이후에도 언어 교육, 직업 자격 인정, 취업 지원 등 지속적인 정착 지원 프로그램을 병행 운영하고 있다.

일본은 장기간 단일민족 신화와 폐쇄적 이민 정책을 고수해 왔으나, 심각한 인구 고령화와 노동력 부족으로 인해 점진적으로 정책을 전환하고 있다. 2019년 도입된 특정기능제도는 농업, 건설, 요양 등 14개 분야에서 외국인 노동자의 체류와 취업을 허용하는 제도이다. 이는 종전의 기능실습제도가 실질적인 노동력 공급에 한계가 있다는 판단 아래 마련된 것으로, 일정 조건을 충족하면 장기 체류와 가족 동반도 가능하다[5]. 그러나 여전히 영주권이나 귀화로의 경로는 제한적이며, 고도 전문인력과 단순 기능 인력을 엄격히 구분하는 이중적 구조를 유지하고 있다.

독일은 2015년 난민 위기 이후 포괄적인 이민법 개정을 통해 체계적인 이민 정책으로의 전환을 시도했다. 2020년 시행된 새로운 이민법은 전문직 자격을 갖춘 비EU 국민에게 직업훈련 비자를 포함한 다양한 취업 경로를 열어주었다. 독일의 접근법은 기술 이민을 적극적으로 장려하면서도, 이민자의 사회통합을 위해 언어 교육과 직업 훈련 프로그램을 의무화하는 특징을 보인다. 이는 과거 손님 노동자 정책의 실패를 교훈으로 삼아, 이민자의 장기 정착과 사회 통합을 동시에 추구하는 전략이다.

두 국가의 접근법을 비교하면 다음과 같은 차이점이 나타난다.

결론적으로, 일본은 여전히 필요에 따른 선택적 개방의 틀을 유지하는 반면, 독일은 포괄적인 법적 체계 아래 이민을 국가 발전의 핵심 요소로 재정의하는 접근법을 취하고 있다. 두 사례 모두 이민청 설립 논의에서 정책의 일관성과 사회통합 시스템의 중요성을 시사한다.

이민청 설립을 위한 법적·제도적 정비 과정은 기존의 분산된 법령과 행정 체계를 통합하고 새로운 기관의 권한과 책임을 명확히 규정하는 작업을 포함한다. 핵심은 출입국관리법, 외국인근로자 고용 등에 관한 법률, 재한외국인 처우 기본법 등 이민과 관련된 여러 법률들을 조정하거나 통합하는 새로운 기본법, 즉 '이민기본법' 또는 '이민청 설치법'의 제정이다. 이 법안은 이민청의 조직 구성, 주요 기능, 다른 부처와의 협력 체계를 규정하며, 특히 체류자격 관리, 이민자 선발, 정착 지원 업무의 일원화를 목표로 한다.

구체적인 정비 과정은 다음과 같은 단계를 거친다. 먼저, 관계 부처(예: 법무부, 고용노동부, 행정안전부) 간의 업무 조정과 권한 이관 방안을 마련해야 한다. 예를 들어, 법무부 출입국·외국인정책본부의 외국인 정책 및 체류 관리 업무, 고용노동부의 외국인력 정책 업무 등이 이민청으로 통합될 수 있다. 이 과정에서는 기존 조직의 인력과 예산, 정보 시스템을 어떻게 승계할지에 대한 실무적 협의가 필수적이다.

이러한 법적·제도적 정비는 단순히 조직을 신설하는 것을 넘어, 국가의 이민 정책 패러다임을 단순한 '노동력 수입'이나 '체류 관리'에서 '체계적 선발과 통합'으로 전환하는 기반을 마련한다는 점에서 의미가 크다. 그러나 이 과정에서는 기존 부처의 이해관계 조정, 법률 개정에 따른 입법 절차의 시간 소요, 그리고 새 기관의 책임성과 투명성을 담보할 감독 체계 마련 등이 주요 과제로 남아 있다.

이민청 설립을 위한 재원은 국가 예산 편성 과정을 통해 확보되어야 한다. 일반적으로 신설 부처의 초기 설립 비용, 인건비, 사무 공간 마련 비용, 그리고 정착 지원 프로그램 운영비 등이 주요 지출 항목으로 꼽힌다. 재원은 정부의 일반 회계에서 배정되거나, 관련 부처(예: 법무부, 고용노동부)의 기존 예산 일부를 전환하는 방식으로 조달될 수 있다. 장기적으로는 이민자로부터 징수하는 수수료나 기여금을 일부 재원에 활용하는 방안도 논의된다. 그러나 과도한 수수료는 역으로 유능한 인재 유입을 저해할 수 있어 신중한 접근이 필요하다.

조직 구성 측면에서는 기존 이민 행정을 담당하던 법무부 출입국·외국인정책본부의 기능과 인력을 대부분 이관받는 것이 효율적이다. 여기에 고용노동부의 외국인력 정책 부문, 복지부의 다문화가족 지원 부문 등 관련 기능을 통합하여 하나의 독립적인 중앙행정기관으로 재편한다. 조직은 일반적으로 본부, 국, 과의 체계를 가지며, 주요 부서로는 정책기획국, 체류관리국, 정착지원국, 국제협력국 등이 설계된다.

조직 구성의 핵심 과제는 인력의 전문성 강화와 문화적 역량 구축이다. 이민 행정은 단순한 사무 처리가 아니라, 복잡한 법률 해석, 개별 사정 판단, 그리고 다양한 문화적 배경을 가진 사람들을 대상으로 한 서비스 제공을 포함한다. 따라서 법률, 행정, 사회복지, 언어(통번역) 분야의 전문 인력을 충분히 확보하고, 지속적인 교육을 통해 역량을 관리해야 한다. 또한, 조직의 독립성과 정치적 중립성을 보장하는 법적 장치 마련도 설립 과정에서 중요한 논의 사항이다.