개헌

대한민국의 개헌은 헌법 제10장에 규정된 엄격한 절차를 따라야 한다. 개헌안은 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 발의할 수 있다. 발의된 개헌안은 대통령이 20일 이상 공고한 후, 국회는 공고일로부터 60일 이내에 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결해야 한다. 이렇게 국회를 통과한 개헌안은 30일 이내에 국민투표에 부쳐져야 하며, 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 최종 확정된다.

이러한 복잡한 절차는 헌법을 함부로 고쳐 독재로 이어지는 것을 방지하고, 궁극적인 결정권을 국민에게 부여하기 위한 것이다. 국민투표를 통한 직접민주주의 요소를 도입한 것이 특징이다. 이로 인해 국회의원 선거 때마다 개헌을 추진할 수 있는 최소 의석 수인 '개헌선'과 이를 저지할 수 있는 최소 의석 수인 '개헌저지선'이 중요한 정치적 화두가 된다.

현행 대한민국 헌법은 1987년 제정된 제9차 개헌 헌법으로, 이는 제6공화국의 출발점이 되었다. 제9차 개헌의 핵심은 대통령 직선제 복귀와 임기 단임제 확립이었다. 그 이전까지의 개헌 역사는 초대 헌법 이후 국가의 기본 틀을 크게 바꾼 중요한 개헌들을 기준으로 제1공화국부터 제5공화국까지의 공화국 체제를 구분하는 근간이 된다.

현재의 헌법은 1948년 제정 이후 9차례에 걸쳐 개정되었으며, 따라서 차기 개헌은 제10차 개헌이 된다. 제10차 개헌 논의에서는 권력구조 개편(예: 의원내각제나 이원정부제 도입), 기본권 강화, 지방분권 확대 등 다양한 의제가 거론되고 있다.

미국의 개헌은 증보형식 유형을 채택한 대표적인 사례이다. 미국 헌법은 1787년 제정된 원문 7개 조항을 그대로 유지하면서, 이후 내용을 변경하거나 추가하기 위해 수정헌법 조항을 덧붙이는 방식을 취한다. 이는 헌법의 동일성을 유지하면서도 시대 변화에 대응할 수 있는 독특한 방식으로, 현재까지 27개의 수정헌법이 추가되었다.

미국 헌법 제5조에 명시된 개헌 절차는 매우 복잡하고 까다롭다. 수정안 발의는 연방의회 양원(하원과 상원)에서 각각 재적의원의 3분의 2 이상이 찬성하거나, 전국 50개 주 중 3분의 2(34개 주) 이상의 주 의회가 요청하는 두 가지 경로로 가능하다. 발의된 수정안이 효력을 얻기 위해서는 4분의 3(38개 주) 이상의 주 의회 또는 주 헌법회의의 비준을 받아야 한다. 이 엄격한 절차 때문에 미국 헌법은 전형적인 경성헌법으로 평가받는다.

개헌 절차의 운영과 기록 관리는 국립문서기록보관소와 그 산하 연방관보국이 담당한다. 각 주의 비준 절차가 법적으로 유효한지 교차 확인하고, 38번째 주의 비준이 확인되는 즉시 해당 수정안은 즉시 효력을 발생시켜 모든 주에 적용된다. 이러한 시스템 하에서 수정헌법 제21조(금주법 폐지)는 주 의회가 아닌 주 헌법회의를 통한 비준이라는 유일한 사례로 기록되었다.

일본의 헌법개정은 일본국 헌법 제96조에 그 절차가 명시되어 있다. 개헌안은 국회에서 발의되며, 중의원과 참의원 양원 각각에서 총의원의 3분의 2 이상의 찬성을 얻어 의결되어야 한다. 이후 국회의 의결을 거친 개헌안은 반드시 국민투표에 회부되어야 하며, 이 투표에서 유효표의 과반수가 찬성하면 개헌이 확정된다. 일본은 양원제를 채택하고 있으며, 내각이 발의권을 가지는 점이 특징이다.

일본국 헌법은 1947년 시행 이후 단 한 차례도 개정된 적이 없는 경성헌법이다. 이로 인해 헌법 조문에는 당시 사용되던 구자체(정자) 한자가 그대로 남아 있다. 주요 개헌 논의는 헌법 9조를 중심으로 이루어지는데, 이 조항은 전쟁 포기와 전력 불보유를 규정하고 있어, 그 해석과 개정 문제가 일본 정치의 주요 쟁점이 되고 있다.

개헌 절차에서 한국과의 주요 차이점은 다음과 같다. 첫째, 일본에는 대통령 제도가 없으므로 대통령 발의가 존재하지 않는다. 둘째, 국민투표에서 일본은 투표율에 관계없이 유효표 과반수의 찬성만을 요구하는 반면, 한국은 투표율과 찬성률 모두 과반을 요구한다. 셋째, 개헌안의 공포 주체가 다르다. 한국은 대통령이 공포하지만, 일본은 천황이 국민의 이름으로 공포한다.

중국의 헌법 개정은 중국 공산당의 지도 아래 이루어지는 입법 활동으로, 현행 헌법은 1982년 제정된 것을 기초로 한다. 중국은 1954년 헌법 제정 이후 1975년, 1978년, 1982년에 전면적인 개헌을 단행했으며, 1982년 헌법은 이후 부분 수정을 통해 현재에 이르고 있다. 중국의 정치 체제는 일당제를 기반으로 하며, 국가의 최고 권력 기관은 전국인민대표대회이다.

헌법 개정 절차는 다른 많은 국가에 비해 상대적으로 단순한 구조를 가진다. 개정안은 전국인민대표대회 상무위원회 또는 전국인민대표대회 대표 5분의 1 이상의 연명으로 제안될 수 있으며, 최종적으로 전국인민대표대회에서 재적 대표의 3분의 2 이상의 다수결로 의결되어 확정된다. 국민투표와 같은 직접 민주주의 절차는 규정되어 있지 않다. 1988년, 1993년, 1999년, 2004년, 2018년에 걸쳐 이루어진 부분 수정은 주로 시장경제 체제의 확립과 국가 지도체제의 변화를 반영하는 내용을 담았다.

홍콩과 마카오라는 특별행정구는 각각 홍콩 기본법과 마카오 기본법을 사실상의 지역 헌법으로 운영한다. 이 기본법들의 개정은 복잡한 절차를 필요로 하며, 궁극적으로는 중앙 정부인 중국 국무원의 동의와 전국인민대표대회의 비준을 받아야 한다. 이는 '일국양제' 원칙 아래에서도 국가 주권과 통일이 최우선임을 보여준다.

대만의 헌법 개정은 독특한 역사적 배경을 반영한 방식을 취하고 있다. 1946년 제정된 중화민국 헌법의 본문 자체는 한 번도 개정된 적이 없으나, 본문을 그대로 유지한 채 부칙에 해당하는 증보수정조문을 추가하는 형식으로 실질적인 개헌을 진행해 왔다. 이는 양안 관계라는 특수한 정치적 상황에서 헌법의 정통성을 유지하면서도 현실에 맞는 변화를 도입하기 위한 우회적 방법으로 평가된다.

개헌 절차는 시대에 따라 변화했다. 초기에는 국민대회가 핵심적인 역할을 했으나, 이후의 헌법 개정을 통해 국민대회는 사실상 혁파되었다. 현재는 입법원에서 입법위원 4분의 1 이상의 제안으로 발의하고, 재적위원 4분의 3 이상의 출석과 출석위원 4분의 3 이상의 찬성으로 의결한 후, 국민투표에 부쳐 유권자 과반수의 찬성을 얻어야 확정된다. 이는 국민대회를 거치지 않고 직접 국민의 의견을 묻는 방식으로 변경된 것이다.

대만에서는 지금까지 총 7차례의 개헌(증보수정조문 추가)이 이루어졌으며, 모두 국민대회가 주도하던 시기에 완료되었다. 마지막 개헌은 2005년에 있었다. 이후 2022년에는 선거권 연령을 18세로 낮추기 위한 개헌 국민투표가 시행되었으나, 법정 투표율을 달성하지 못해 부결되었다. 한편, 타이완 독립운동 지지 세력에서는 현행 중화민국 헌법을 타이완 공화국 헌법으로의 전면적 개헌을 주장하기도 한다.

호주의 개헌 절차는 세계에서 가장 까다로운 절차 중 하나로 평가받는다. 호주 헌법 제128조에 따르면, 개헌안이 통과되기 위해서는 세 가지 조건을 모두 충족해야 한다. 첫째, 호주 의회의 상원과 하원에서 각각 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 둘째, 국민투표에서 전국 유권자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 셋째, 6개 주 중 적어도 4개 주에서 유권자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 준주(노던 준주와 오스트레일리아 수도 준주)의 투표 결과는 이 마지막 주 과반수 조건에는 포함되지 않는다.

이런 복잡한 절차 때문에 호주에서는 개헌이 매우 어렵다. 1901년 호주 연방 수립 이후 지금까지 총 45차례의 개헌 국민투표가 실시되었으나, 성공한 경우는 단 8차례에 불과하다. 대표적인 성공 사례로는 1967년 원주민을 인구 조사에 포함하고 연방 정부가 원주민 관련 법을 제정할 수 있도록 한 개헌, 그리고 1977년 연방 대법원 판사에 정년제를 도입한 개헌 등이 있다.

반면, 실패한 개헌 시도는 훨씬 더 많다. 예를 들어, 1999년 공화국으로의 전환을 묻는 국민투표는 전국 투표에서는 찬성률이 과반에 미치지 못했고, 주 조건에서는 단 1개 주에서만 찬성률이 과반을 넘어 부결되었다. 이처럼 호주의 개헌 시스템은 광범위한 사회적 합의를 요구함으로써 헌법의 안정성을 보장하지만, 동시에 시대의 변화에 따른 필요 개정을 어렵게 만드는 양면성을 지니고 있다.

캐나다의 개헌 절차는 세계에서 가장 복잡하고 까다로운 것으로 평가받는다. 이는 캐나다가 연방 국가로서 주들의 권한을 중시하는 체제를 반영한 결과이다. 캐나다 헌법은 1982년에 제정된 《캐나다법》에 포함되어 있으며, 개정 절차는 이 법의 제5부에 상세히 규정되어 있다.

캐나다의 개헌 절차는 수정 대상에 따라 다섯 가지 주요 경로로 나뉜다. 가장 일반적인 절차는 '7/50 공식'으로, 연방 의회의 상원과 하원 각각의 동의와 함께, 캐나다 전체 인구의 50% 이상을 차지하는 주들(즉, 10개 주 중 최소 7개 주)의 주의회 동의가 필요하다. 가장 엄격한 절차는 군주제 폐지나 개헌 절차 자체를 수정하는 경우로, 연방 의회 양원의 동의와 모든 주(10개 주)의 주의회 만장일치가 요구된다.

이처럼 높은 합의 기준 때문에 캐나다에서는 헌법 개정이 극히 어렵다. 1982년 헌법 제정 이후 주요 개헌 시도는 1987년의 미치호크 협정과 1992년의 샬럿타운 협정 등이 있었으나, 모두 주들의 동의를 얻지 못해 실패로 끝났다. 이러한 난이도는 캐나다 헌법을 전형적인 경성헌법으로 자리매김하게 했다.