중립 금리 R-star편집자 확인

중립 금리 개념의 이론적 기반은 중앙은행이 통화정책을 통해 인플레이션을 안정시키고 완전 고용을 달성하는 데 필요한 기준을 제공한다는 아이디어에서 출발한다. 이는 경제가 잠재 성장 경로를 따라 움직일 때, 금리가 중립적인 수준에 위치해야 총수요를 과도하게 자극하거나 억제하지 않는다는 논리에 근거한다.

경제적 의미에서 중립 금리는 경기순환을 고려하지 않은, 장기적으로 지속 가능한 실질 금리 수준으로 해석된다. 이 수준에서는 통화정책이 경기를 가열시키지도, 냉각시키지도 않는 중립적 입장을 유지한다. 따라서 중립 금리는 통화정책 스탠스를 평가하는 중요한 잣대가 된다. 만약 현행 금리가 중립 금리보다 낮다면, 통화정책은 경기를 부양하는 확장적 성격을 띤다. 반대로 현행 금리가 중립 금리보다 높다면, 통화정책은 경기를 진압하는 긴축적 성격을 띤다.

이 개념은 존 테일러가 제안한 테일러 준칙과 같은 통화정책 규칙의 핵심 요소로 자리 잡았다. 테일러 준칙은 중앙은행이 목표 인플레이션률과 잠재 GDP 대비 실제 GDP의 격차(산출량 갭)에 반응하여 금리를 조정해야 한다고 제시하는데, 이때 기준이 되는 금리가 바로 중립 금리이다.

명목 중립 금리는 인플레이션을 고려하지 않은, 시장에서 관찰되는 금리 수준을 가리킨다. 반면 실질 중립 금리는 명목 금리에서 예상 인플레이션율을 차감한 금리로, 통화정책의 제약 조건을 제거한 상태에서의 중립적인 금리 수준을 의미한다[1]. 경제 분석과 정책 수립에서 핵심적으로 논의되는 것은 대부분 실질 중립 금리이다. 이는 통화정책이 궁극적으로 영향을 미치는 것이 실질 금리이기 때문이다.

두 개념의 관계는 피셔 방정식을 통해 명확히 설명된다. 피셔 방정식에 따르면, 명목 중립 금리는 실질 중립 금리와 장기 예상 인플레이션율의 합과 대략 일치한다. 따라서 실질 중립 금리가 안정적이라면, 명목 중립 금리의 변동은 주로 중앙은행의 인플레이션 기대 관리 목표나 시장의 장기 인플레이션 전망 변화에 의해 주도된다.

실무적으로 중앙은행은 실질 중립 금리를 추정하여 현재의 정책금리가 경제에 미치는 영향을 판단한다. 예를 들어, 실질 정책금리가 실질 중립 금리보다 낮다면 통화정책은 경기를 부양하는 확장적 통화정책 스탠스를 가진다고 해석한다. 명목 중립 금리는 주로 시장 참여자들이 중앙은행의 장기 금리 목표를 예상하는 데 참고 자료로 사용된다.

통계적 모형 추정법은 중립 금리를 추정하는 가장 일반적인 접근 방식으로, 다양한 경제 변수 간의 장기적 관계를 모형화하여 추정치를 도출한다. 이 방법은 크게 구조적 모형과 준구조적 모형, 그리고 축소형 모형으로 나눌 수 있다.

구조적 모형은 중앙은행의 정책 반응 함수나 거시경제의 구조적 관계를 명시적으로 가정하는 모형을 사용한다. 대표적으로 테일러 준칙을 확장한 모형이 있으며, 이 경우 중립 금리는 인플레이션과 산출량 갭에 반응하지 않는 정책 금리의 수준으로 정의된다. 준구조적 모형은 동태적 확률 일반균형 모형과 같은 이론적 틀에 기반하여 경제 주체의 최적화 행동을 반영한다. 이 모형들은 잠재성장률, 시간 선호율, 자본 수익률 등 근본적인 경제 요인들의 변화가 중립 금리에 미치는 영향을 체계적으로 분석할 수 있게 한다.

축소형 모형은 이론적 제약을 완화하고 실제 관찰된 데이터의 통계적 속성에 더 의존한다. 벡터 자기회귀 모형이 대표적이며, 금리, 인플레이션, 성장률 등의 시계열 데이터를 활용해 장기 균형 관계를 추정한다. 특히 라캔과 윌리엄스가 제안한 모형은 금리, 인플레이션, 실업률의 동태적 관계를 이용해 실질 중립 금리를 추정하는 방법으로 널리 인용된다. 이 외에도 금융 시장 데이터를 활용하거나, 국제 자본 이동을 고려한 글로벌 저축-투자 모형을 적용하는 방법도 있다.

모든 통계적 추정법은 사용하는 모형의 사양, 선택된 변수, 그리고 추정 기간에 따라 결과가 민감하게 변동할 수 있다는 한계를 지닌다. 따라서 단일 모형의 결과보다는 여러 모형에서 도출된 추정치의 범위를 종합적으로 검토하는 것이 일반적이다.

시장 기반 추정법은 금융 시장에서 관찰되는 자산 가격 데이터를 활용하여 중립 금리를 간접적으로 추론하는 방식을 말한다. 이 방법은 통계적 모형에 의존하기보다는 시장 참여자들의 기대와 행동이 반영된 실시간 정보를 바탕으로 한다는 점이 특징이다. 주로 국채 수익률 곡선, 인플레이션 연동채권(TIPS) 수익률, 선물 금리 및 스왑 금리 등의 데이터가 분석에 활용된다.

가장 일반적인 접근법은 장기 명목 금리에서 시장의 인플레이션 기대를 차감하여 장기 실질 금리를 도출하고, 이를 중립 금리의 근사치로 보는 것이다. 예를 들어, 10년물 국채 수익률에서 동일 만기의 인플레이션 연동채권 수익률 차이(일명 브레이크이븐 인플레이션율)를 빼면 시장이 예상하는 장기 실질 금리를 얻을 수 있다. 또한, 중앙은행의 정책 금리 선도 계약 같은 파생상품 가격은 시장이 미래의 통화정책 경로를 어떻게 예상하는지 보여주며, 이를 통해 중립 금리에 대한 시장의 암묵적 평가를 유추할 수 있다.

이 방법의 주요 장점은 추정치가 실시간으로 갱신되며 시장의 집단적 판단을 반영한다는 점이다. 그러나 단점도 명확한데, 시장 기반 추정치는 단기적인 유동성 프리미엄, 위험 프리미엄, 시장 변동성 등 다양한 요인에 의해 왜곡될 수 있다. 특히 금융 위기나 통화정책 전환기에는 시장의 공포나 과열이 추정치에 큰 영향을 미쳐 중립 금리의 구조적 수준을 정확히 반영하지 못할 수 있다[3].

따라서, 시장 기반 추정법은 중앙은행이나 연구자들이 모형 기반 추정치를 보완하거나 교차 검증하는 데 유용한 참고자료로 활용된다. 최종적인 중립 금리 판단에는 시장 기반 지표와 더불어 통계 모형, 실물 경제 지표에 대한 종합적 평가가 함께 이루어진다.

중립 금리의 추정은 본질적으로 높은 불확실성을 수반한다. 추정치가 특정 모형의 가정과 사용된 데이터에 크게 의존하기 때문이다. 예를 들어, 통계적 모형 추정법에 널리 사용되는 라캐-윌리엄스 모형은 경제의 잠재 성장률과 같은 미관측 변수에 대한 가정을 필요로 한다. 이러한 가정이 달라지면 추정된 중립 금리 값도 크게 변동할 수 있다. 또한 대부분의 추정 방법은 과거 데이터에 기반하므로, 경제 구조의 급격한 변화나 미래에 발생할 수 있는 충격을 반영하지 못하는 한계가 있다.

시장 기반 추정법 역시 완벽하지 않다. 장기 기대 인플레이션이나 국채의 유동성 프리미엄과 같은 요인들이 시장 금리에 내재되어 있어, 순수한 실질 중립 금리 신호를 분리해내기 어렵다. 금융 시장의 변동성이 클 때는 이러한 요인들의 영향이 더 커져 추정의 신뢰도가 떨어지기도 한다.

추정의 불확실성은 다음과 같은 표를 통해 요약할 수 있다.

이러한 한계 때문에, 중앙은행과 연구기관들은 보통 하나의 점 추정치보다는 불확실성 범위를 함께 제시한다. 실제 정책 결정 과정에서는 중립 금리의 정확한 수준보다는 그 변화 방향이나 추세가 더 중요한 지표로 활용되기도 한다. 결국 중립 금리는 관측 가능한 변수가 아니라 이론적 개념에서 비롯된 추정치이므로, 그 불확실성을 인지하고 다른 경제 지표들과 종합적으로 분석하는 것이 필수적이다.

인구구조의 변화는 잠재성장률과 중립 금리에 장기적이고 구조적인 영향을 미치는 핵심 요인이다. 노동 인구의 증가는 생산 가능 인력을 확대하고 총저축을 늘려 자본 축적을 촉진하는 경향이 있다. 이는 경제의 장기 성장 잠재력을 높이고, 동시에 저축 공급을 증가시켜 균형 실질 금리인 중립 금리를 하방 압력으로 작용한다. 반대로, 고령화가 진행되면 생산가능인구가 감소하여 잠재성장률을 둔화시키고, 동시에 은퇴한 노년층이 축적된 저축을 소비하기 시작하면 저축 공급이 줄어들어 중립 금리에 상향 압력을 가할 수 있다[6].

잠재성장률은 노동, 자본, 총요소생산성(TFP)의 증가에 의해 결정된다. 인구구조 변화는 이 중 노동 투입과 자본 축적에 직접적인 영향을 미친다. 예를 들어, 출산율 저하와 기대수명 연장으로 인한 생산가능인구 비중 감소는 경제의 생산 능력 확대 속도를 늦춘다. 이는 장기적으로 경제의 자연 실업률과 잠재 GDP 성장 경로를 변화시키며, 이러한 구조적 변화는 중앙은행이 목표로 삼아야 할 중립 금리의 수준을 재평가하게 만든다.

따라서, 중립 금리를 추정하거나 전망할 때는 단순한 경기순환적 요인뿐만 아니라 인구구조 변화로 인한 잠재성장률의 추세적 변화를 함께 고려해야 한다. 21세기 들어 많은 선진국에서 관찰된 중립 금리의 지속적 하락은 베이비붐 세대의 노동시장 진입과 저축 증가, 그리고 이어지는 정보통신기술(ICT) 발전에 따른 생산성 증가 둔화 등이 복합적으로 작용한 결과로 해석된다.

저축과 투자는 중립 금리를 결정하는 핵심적인 시장 균형 요인이다. 중립 금리는 경제가 완전 고용과 물가 안정을 달성하는 상태에서의 실질 이자율로, 이는 저축 공급과 투자 수요가 일치하는 균형 이자율로 해석될 수 있다. 따라서 가계와 기업의 저축 및 투자 행태 변화는 중립 금리의 수준에 직접적인 영향을 미친다.

저축 행태는 인구 구조, 소득 분배, 사회보장 제도, 금융 시장 발전도 등에 의해 결정된다. 예를 들어, 고령화가 진행되면 노후를 대비한 생애주기 저축이 증가할 수 있어 저축 공급이 늘어나 중립 금리 하락 압력으로 작용한다. 반면, 소득 불평등이 심화되면 저소득층의 소비성향이 높고 고소득층의 저축성향이 높아 전체 저축률이 상승할 수 있다. 또한, 금융 기술의 발전과 신용 접근성 향상은 가계의 대출을 용이하게 하여 저축률을 낮추고 중립 금리를 상승시키는 요인이 될 수 있다.

투자 수요 측면에서는 잠재성장률, 기술 진보 속도, 자본재의 상대적 가격, 규제 환경 등이 중요하다. 기술 혁신이 활발하고 미래 성장에 대한 기대가 높으면 기업의 투자 수요가 증가하여 중립 금리를 끌어올린다. 반대로, 인구 감소나 생산성 증가율 둔화로 인해 장기 성장 전망이 어두워지면 투자 유인이 줄어들어 중립 금리가 하락한다. 2008년 글로벌 금융 위기 이후 많은 선진국에서 관찰된 투자 부진은 해당 기간 중립 금리의 지속적 하락을 설명하는 주요 요인으로 지목된다.

결국, 중립 금리는 경제 내에서 저축을 흡수할 만큼의 투자 기회가 존재하는 수준의 이자율이다. 따라서 장기적으로 저축 공급을 증가시키거나 투자 수요를 감소시키는 구조적 요인들은 중립 금리의 하락을 초래하는 것으로 분석된다.

글로벌 금융 환경은 중립 금리에 영향을 미치는 핵심적인 외생 변수로 작용한다. 특히 자본의 국제적 이동성이 높아진 현대 경제에서는 한 국가의 중립 금리가 국내 요인만으로 결정되지 않고, 주요국의 금리 수준과 글로벌 자금 흐름에 크게 영향을 받는다. 예를 들어, 미국 연방준비제도의 기준 금리 인상은 전 세계적으로 자본 유출 압력을 높여 다른 국가들의 중립 금리 상승 요인으로 작용할 수 있다.

글로벌 차원의 저축과 투자 균형, 즉 '글로벌 저축 과잉' 현상은 중립 금리의 장기 하락을 설명하는 중요한 요인이다. 2000년대 이후 신흥국, 특히 중국의 고성장과 대규모 경상수지 흑자는 전 세계적으로 공급되는 자본을 증가시켰다. 이는 실질 금리를 하방 압박하는 글로벌 저축 과잉을 초래했으며, 이는 많은 선진국들의 중립 금리가 역사적 평균보다 낮은 수준에 머무르는 배경이 되었다.

또한, 국제 금융시장의 위험 선호도 변화와 같은 요인도 중립 금리에 영향을 준다. 금융 위기 시기에 투자자들의 안전자산 선호가 강해지면, 미국 국채와 같은 안전자산 수요가 급증하며 그 수익률(금리)을 낮춘다. 이는 글로벌 금리의 기준이 되는 금리를 하락시켜, 다른 국가들의 중립 금리에도 하방 압력으로 작용한다. 결국, 한 경제의 중립 금리를 이해하고 추정하기 위해서는 폐쇄경제 모형이 아닌, 개방경제의 관점에서 글로벌 요소를 반드시 고려해야 한다.

중립 금리는 중앙은행이 통화정책의 방향과 스탠스를 설정하는 데 핵심적인 기준점 역할을 한다. 중앙은행은 정책금리를 중립 금리 수준과 비교하여 현재 통화정책이 경기를 자극하는지, 억제하는지, 아니면 중립적인지를 판단한다. 예를 들어, 현행 정책금리가 추정된 중립 금리보다 낮다면 통화정책은 경기 확장적(완화적)인 것으로 해석된다. 반대로 중립 금리보다 높다면 통화정책은 경기를 진정시키는 긴축적 스탠스를 취하고 있는 것이다.

이 비교를 통해 중앙은행은 정책의 적절성을 평가하고 미래 정책 경로에 대한 신호를 시장에 전달한다. 연방준비제도(Fed)를 비롯한 주요 중앙은행들은 정기적인 경제전망에 중립 금리 추정치를 암묵적으로 반영하거나, 공식적으로 언급하기도 한다. 특히 금리 인상 사이클의 종점이나 인하 사이클의 시작점을 논의할 때, 중립 금리가 어디쯤 위치하는지에 대한 판단이 중요한 참고자료가 된다.

그러나 중립 금리는 직접 관찰할 수 없는 잠재 변수이므로, 그 추정값은 모형과 가정에 따라 크게 달라질 수 있다는 점이 실무적 활용의 주요 난제이다. 따라서 중앙은행은 단일 추정치에 의존하기보다는 다양한 모형에서 도출된 추정치 범위와 다른 경제 지표들을 종합적으로 검토하여 정책을 수립한다. 이 과정에서 중립 금리의 불확실성은 정책 결정자들에게 상당한 신중함을 요구한다.

중립 금리는 경기 상황을 평가하는 중요한 기준점 역할을 한다. 경기가 과열되어 인플레이션 압력이 높아지면, 중앙은행이 설정한 정책금리는 일반적으로 중립 금리보다 높은 수준에 위치하게 된다. 이는 경기를 식혀 물가 안정을 도모하기 위한 긴축적 통화정책 스탠스를 의미한다. 반대로 경기가 침체되어 디플레이션 우려가 커지면, 정책금리는 중립 금리보다 낮은 수준으로 설정되어 경기 부양을 위한 완화적 통화정책 스탠스를 보여준다.

따라서 정책금리와 추정된 중립 금리 간의 격차(정책금리 - 중립 금리)는 통화정책의 방향과 강도를 판단하는 핵심 지표가 된다. 이 격차를 '금리 갭'이라고 부르기도 한다. 양의 갭은 제한적이고, 음의 갭은 완화적인 정책 스탠스를 시사한다. 예를 들어, 중립 금리가 2%로 추정되는 상황에서 정책금리가 3.5%라면, 이는 1.5%p의 양의 갭으로 해석되어 통화정책이 성장을 억제하는 방향으로 작용하고 있음을 나타낸다.

이러한 평가는 사후적으로 뿐만 아니라 사전적인 정책 수립에도 활용된다. 중앙은행은 경제 전망을 바탕으로 중립 금리의 미래 경로를 예측하고, 이를 기준으로 목표 정책금리 경로를 설정한다. 그러나 중립 금리 자체가 직접 관측되지 않고 모형을 통해 추정되는 값이므로, 그 불확실성은 정책 판단에 항상 내재된 리스크로 작용한다. 추정 오차가 크다면, 실제 정책 스탠스가 의도와 다르게 과도하게 긴축적이거나 완화적일 수 있다는 점에 유의해야 한다.

중립 금리는 장기적으로 뚜렷한 하락 추세를 보여왔다. 특히 1980년대 이후 선진국을 중심으로 실질 중립 금리 수준이 지속적으로 낮아진 것이 특징이다. 이는 단순한 경기 순환적 요인이 아닌, 경제의 구조적 변화에 기인한 것으로 분석된다.

하락 추세의 주요 원인은 다음과 같이 요약할 수 있다.

이러한 구조적 요인들이 복합적으로 작용하여 중립 금리의 하락 추세를 이끌었다. 결과적으로 2000년대 중반 이후 많은 선진국 중앙은행들은 명목 정책금리가 0%에 근접하거나 그 아래로 내려가는 제로 금리 하한 구간에 직면하게 되었고, 이는 비전통적 통화정책 도입의 중요한 배경이 되었다.

코로나19 팬데믹은 글로벌 경제와 금융 환경에 큰 충격을 주었으며, 이는 중립 금리에 대한 논의와 전망에도 변화를 가져왔다. 팬데믹 초기에는 경기 위축과 불확실성 증가로 인해 중립 금리가 일시적으로 하락할 것이라는 관측이 우세했다. 그러나 팬데믹 이후 나타난 강력한 재정 지원, 공급망 차질, 그리고 이로 인한 인플레이션 급등은 중립 금리의 장기적 추세를 재평가하게 만들었다.

팬데믹 이후의 주요 논의는 공급 측면의 구조적 변화가 중립 금리를 상방 압력할 가능성에 집중된다. 첫째, 공급망 재편과 탈세계화(deglobalization) 움직임은 생산 효율성을 낮추고 비용을 증가시켜 잠재성장률을 둔화시킬 수 있다. 둘째, 녹색 전환을 위한 대규모 투자 수요가 투자를 증가시켜 저축-투자 균형을 변화시킬 수 있다. 셋째, 고령화 등 인구구조 변화에도 불구하고, 팬데믹이 노동 공급에 지속적인 영향을 미쳐 잠재 성장 경로를 하향 조정할 수 있다는 점이 지적된다.

이러한 변화를 반영하여, 일부 연구기관과 중앙은행은 팬데믹 이전의 장기 하락 추세가 정체되거나 반전될 수 있다는 전망을 내놓고 있다. 예를 들어, 미국 연방준비제도 관계자들은 팬데믹 이후 실질 중립 금리가 상승했을 가능성을 시사하는 발언을 여러 차례 했다[9]. 그러나 이는 여전히 높은 불확실성에 둘러싸인 가설에 불과하며, 실제 수준을 확인하기 위해서는 인플레이션이 목표 수준으로 안정되고 경기가 정상 궤도에 오른 이후의 장기 관찰이 필요하다.

전망에 있어서는 팬데믹 충격의 지속성 여부가 핵심 변수로 작용한다. 공급 측 충격이 일시적인지, 아니면 생산성과 성장 잠재력에 영구적인 흠집을 남기는 구조적 변화인지에 따라 중립 금리의 궤적은 달라질 것이다. 따라서 중앙은행들은 통화정책을 수립할 때 과거의 추정치에 과도하게 의존하기보다, 재정정책의 방향, 생산성 동향, 글로벌 자본 흐름 등 다양한 실시간 데이터를 종합적으로 평가하여 정책 스탠스를 판단해야 한다는 점이 강조된다.

중립 금리의 측정 가능성은 경제학계 내에서 지속적인 논쟁의 대상이다. 이 개념은 통화정책의 방향을 제시하는 중요한 이정표 역할을 하지만, 직접 관찰할 수 없는 추상적인 이론 변수라는 근본적 한계를 지닌다.

주요 논란은 다양한 추정 방법 간의 결과 불일치와 그 불확실성의 크기에서 비롯된다. 통계적 모형 추정법은 과거 데이터에 의존하며, 사용된 모형의 구조와 가정에 따라 결과가 크게 달라질 수 있다. 예를 들어, 잠재성장률이나 자연실업률과 같은 다른 불확실한 변수들의 추정치에 크게 영향을 받는다. 반면, 시장 기반 추정법은 금융시장의 기대를 반영하지만, 시장의 위험 프리미엄이나 유동성 편의 등 다른 요인들에 의해 왜곡될 가능성이 있다. 이로 인해 서로 다른 방법론이 상이한 수준의 중립 금리를 제시할 때, 어느 추정치가 더 신뢰할 만한지 판단하기 어렵다.

이러한 측정의 어려움은 중립 금리가 정책 실무에서 지표로 사용될 때 실질적인 문제를 야기한다. 중앙은행이 특정 수치를 '중립 금리'로 공식 설정하거나 정책 결정의 유일한 기준으로 삼는 경우, 실제로는 불확실한 추정치에 정책을 종속시키는 결과를 초래할 수 있다. 또한, 중립 금리는 경제 충격에 따라 시시각각 변할 수 있는 동적인 변수로 간주된다. 따라서 특정 시점의 추정치를 고정된 목표로 삼기보다는, 통화정책 스탠스가 확장적인지 수축적인지에 대한 질적 판단을 돕는 참조 지점으로 활용해야 한다는 주장이 제기된다.

결국, 중립 금리는 측정이 불가능하다기보다는 '정확하게' 측정하기가 극히 어렵다는 점에서 논쟁이 발생한다. 이는 정책당국으로 하여금 단일 추정치에 과도하게 의존하기보다는 다양한 모형과 지표를 종합적으로 검토하고, 정책 결정 시 충분한 여유와 유연성을 유지하도록 요구한다.

중립 금리가 통화정책의 지표로서 얼마나 유용한지에 대해서는 다양한 의견이 존재한다. 지지자들은 중립 금리가 통화정책의 장기적인 방향을 제시하는 '북극성'과 같은 역할을 한다고 주장한다. 중앙은행이 정책금리를 중립 금리 수준과 비교함으로써, 현재의 통화정책이 경기를 자극하는지(확장적), 아니면 경기를 억누르는지(긴축적)에 대한 정성적 평가를 내릴 수 있다. 이는 단순히 과거 데이터에 의존하는 것이 아니라 경제의 구조적 상태를 반영한 기준을 제공한다는 점에서 가치가 있다.

반면, 비판자들은 중립 금리가 관찰 가능한 변수가 아닌 추정치라는 근본적인 한계를 지적한다. 추정 방법에 따라 결과값이 크게 달라질 수 있으며, 실시간으로 정확하게 측정하기가 매우 어렵다. 이는 정책 결정에 실제로 활용하기에는 불확실성이 너무 크다는 문제로 이어진다. 또한, 중립 금리가 장기적인 평균 개념이라면, 단기적인 경기 변동에 대응하는 통화정책 운영에는 직접적인 지침으로 삼기 어렵다는 지적도 있다.

이러한 논란에도 불구하고, 많은 중앙은행들은 정책 결정 과정에서 중립 금리 추정치를 참고 자료 중 하나로 활용하고 있다. 예를 들어, 연방준비제도는 경제 전망 자료(Summary of Economic Projections)에 위원들의 장기 연방기금금리 중립 추정치를 포함시킨다. 핵심은 중립 금리를 절대적이고 정확한 목표치로 보기보다, 정책 논의를 구조화하고 정책 스탠스를 설명하는 데 유용한 개념적 틀로 활용하는 것이다. 따라서 그 유용성은 완벽한 측정 가능성보다는, 불확실성 하에서 합리적인 정책 판단을 돕는 참조점으로서의 가치에서 평가되어야 한다.