국회 입법권 및 심의 절차

헌법 제40조는 "입법권은 국회에 속한다"고 명시하여 국회를 국가의 최고 입법 기관으로 규정한다. 이는 권력분립 원칙에 따라 행정부와 사법부로부터 입법 기능을 분리하여 국회에 독점적으로 부여한 것이다. 헌법 제41조 제1항은 국회를 "국민의 대표기관"으로 규정함으로써, 입법권 행사의 민주적 정당성을 부여한다.

입법권의 구체적 범위는 헌법 여러 조항에 걸쳐 규정되어 있다. 국회는 일반적·추상적 규범인 법률을 제정할 수 있으며(헌법 제40조), 예산안을 심의·확정하고(헌법 제54조), 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다(헌법 제60조 제1항). 또한 국회는 명령·규칙·조례가 법률에 위반되는지 여부를 심사할 수 있는 권한을 가진다(헌법 제111조 제1항). 헌법 제52조는 "국회의 회의는 공개한다"고 규정하여 입법 과정의 공개와 투명성을 요구하는 원칙을 뒷받침한다.

입법권 행사에는 일정한 헌법적 한계도 존재한다. 국회는 헌법에 위반되는 법률을 제정할 수 없으며, 위헌법률심사 제도를 통해 그 합헌성이 통제받는다. 또한 기본권을 과도하게 제한하는 입법이나, 헌법이 명시적으로 행정부나 대법원 등 다른 기관에 부여한 입법사항(예: 대통령령, 대법원규칙)을 침해해서는 안 된다.

법률안 제안 권한은 국회의원과 정부가 보유한다. 헌법 제52조는 "국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다"고 명시하여 이 권한을 부여한다. 이로써 입법 과정에 국민의 대표인 의원과 행정부가 모두 참여할 수 있는 구조를 마련한다.

의원 발의의 경우, 국회법 제79조에 따라 의원 10인 이상의 찬성으로 법률안을 제출할 수 있다. 다만, 예산에 영향을 미치는 법률안은 30인 이상의 찬성이 필요하다. 발의 의원은 법률안 원안과 그 이유를 기재한 제안설명서를 작성하여 국회의장에게 제출한다.

정부 제출 법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 국무총리와 관계 국무위원의 부서를 받아 대통령이 국회에 제출한다. 정부는 행정 각부의 법제처 검토와 국무회의 의결을 통해 법률안을 완성한다. 정부 제출안은 주로 정책 집행에 필요한 법적 근거를 마련하거나 현행 법령을 개정하기 위해 활용된다.

두 경로로 제안된 법률안은 동등한 지위로 국회의 심의 절차에 회부된다. 이는 권력 분립 원칙 아래 입법부와 행정부가 상호 견제와 협력의 관계를 유지하며 법을 만드는 기반이 된다.

국회는 헌법 제54조 제1항에 따라 정부가 편성한 예산안을 심의·확정하는 권한을 가진다. 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 예산안을 국회에 제출해야 하며, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결해야 한다[1]. 예산안 심의는 상임위원회와 예산결산특별위원회의 체계적인 검토를 거쳐 본회의에서 최종 확정된다. 예산안은 법률안과 달리 정부만이 제출할 수 있으며, 국회는 증액하거나 새 비목을 설치할 수 없으나, 감액 또는 삭제는 가능하다는 점에서 그 심의권이 제한적이다.

조약에 대한 동의권은 헌법 제60조 제1항에 규정되어 있다. 대통령이 체결·비준하는 조약 중 중요한 내용, 예를 들어 국민에게 법적 구속력을 부여하거나 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약은 국회의 동의를 얻어야 효력을 발생한다. 조약 동의안은 예산안과 마찬가지로 정부가 제출하며, 그 심의 절차는 일반 법률안의 심의 절차와 유사하게 진행된다.

예산안과 조약 동의안 처리에는 특별한 규정이 적용된다. 예산안이 회계연도 개시 전까지 의결되지 못한 경우, 정부는 국회에서 예산안이 의결될 때까지 전년도 예산에 준하여 집행할 수 있다[2]. 조약의 경우, 국회의 동의를 필요로 하는 조약은 동의 절차를 완료해야 비준될 수 있으며, 이는 국가 간 중요한 권리와 의무를 창출하는 과정에서 국민의 대표기관인 국회의 통제 기능을 보장하는 역할을 한다.

의원 발의와 정부 제출은 법률안이 국회에 제출되는 두 가지 주요 경로이다. 의원 발의는 국회의원이 법률안을 직접 제안하는 방식이며, 정부 제출은 행정부가 법률안을 작성하여 국회에 제출하는 방식이다.

의원 발의는 국회의원 10인 이상의 연서로 이루어진다. 다만, 예산안에 영향을 미치는 법률안의 경우에는 30인 이상의 연서가 필요하다[4]. 발의된 법률안은 의장에게 제출되며, 의장은 이를 접수하여 해당 상임위원회에 회부한다. 정부 제출 법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 재가를 받은 후, 국무총리와 해당 부처의 장관이 서명하여 국회에 제출한다.

두 경로의 주요 차이점은 다음과 같다.

의원 발의는 야당이나 소수 의견을 반영한 법률안을 제안할 수 있는 통로로서 의미가 크다. 반면, 정부 제출 법률안은 행정부의 정책 의지를 반영한 주요 법안들이 많으며, 제출 전 행정부 내부에서 체계적으로 검토된다는 특징이 있다. 두 방식 모두 국회에 접수된 후에는 동일한 입법 절차를 거쳐 심의와 표결을 진행한다.

법률안은 국회법 제79조에 따라 일정한 형식과 요건을 갖추어 작성되어야 한다. 법률안에는 제안 이유와 주요 내용을 명시한 제안설명서가 첨부되어야 하며, 법률안 본문은 조문 형식으로 구성된다. 조문은 장, 절, 조, 항, 호의 체계에 따라 명확하게 기술되어야 한다. 법률안이 다른 법령을 개정하거나 폐지하는 경우에는 그 위헌 여부에 대한 검토와 함께, 개정 전후의 조문 대비표를 첨부하는 것이 일반적이다.

법률안 발의에는 서명 요건이 필수적이다. 의원 발의의 경우, 국회의원은 단독 또는 10인 이상의 의원이 연서하여 발의할 수 있다. 이는 소수의 의견도 제도적으로 표명될 수 있도록 하면서도, 무분별한 발의를 방지하기 위한 최소한의 요건이다. 정부 제출 법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령과 관계 국무위원이 서명한 후 국회에 제출된다.

서명 요건과 관련된 주요 절차는 다음과 같다.

법률안이 제출되면, 국회사무처는 서명 요건 등 형식적 요건을 검토하여 흠결이 없을 경우 접수 번호를 부여하고 공포한다. 요건에 미달하는 법률안은 발의자에게 보완을 요청하거나 접수가 거부될 수 있다. 이처럼 형식적 요건은 입법 과정의 공식성과 책임 소재를 명확히 하는 기능을 한다.

법률안이 발의되면, 먼저 국회법에 따라 해당 법안의 주요 내용과 가장 관련이 깊은 상임위원회로 배정된다. 이를 '소관 위원회 배정'이라고 한다. 배정은 국회의장이 행하며, 법안의 주된 취지와 규율 대상에 따라 결정된다. 예를 들어, 교육 관련 법안은 교육위원회로, 재정 관련 법안은 기획재정위원회로 배정된다.

법안의 내용이 복수의 위원회 소관에 걸치는 경우, 국회의장은 해당 위원회들과 협의하여 주된 소관 위원회를 지정하거나, 연석회의를 개최할 수 있다. 배정 결정에 이의가 있는 경우 의원은 의사봉을 통해 이의를 제기할 수 있으며, 본회의 의결로 배정을 변경할 수 있다.

소관 위원회로의 배정은 입법 과정의 첫 번째 관문으로, 이후 해당 위원회에서의 상세심사가 이루어진다. 배정된 위원회는 법안에 대한 전문적이고 집중적인 검토를 수행할 권한과 책임을 가진다.

소관 상임위원회는 배정받은 법률안에 대한 심사를 마친 후, 그 결과를 본회의에 보고하기 위해 심사 보고서를 작성한다. 이 보고서는 위원회의 심의 과정과 결론을 공식적으로 문서화한 것으로, 본회의에서의 표결 자료로 활용된다.

심사 보고서에는 일반적으로 법률안의 제목과 번호, 위원회 심사 경과, 위원회에서 이루어진 수정안의 내용(있는 경우), 그리고 위원회의 의결 사항(예: 원안 가결, 수정 가결, 부결 등)이 포함된다. 특히 법률안에 대한 수정이 이루어진 경우, 수정 조문과 그 이유를 상세히 기재하여 본회의가 최종안을 검토할 수 있도록 한다.

심사 보고서는 해당 상임위원회 위원장이 서명하여 의결한 후 본회의에 제출된다. 보고서가 제출되면 해당 법률안은 본회의 상정 일정에 오르게 되며, 위원회의 심사 결과는 본회의 의결에 중요한 기초 자료가 된다. 다만, 본회의는 위원회의 심사 결과에 구속되지 않고 독자적인 판단에 따라 최종 의결할 수 있다[7].

상임위원회는 법률안을 심사하는 과정에서 해당 법안과 관련된 이해관계자, 전문가, 공무원, 시민단체 대표 등을 위원회에 출석시켜 의견을 듣는 공청회를 개최할 수 있다. 공청회는 법안의 타당성, 실효성, 파급 효과 등을 다각도로 검토하고 사회적 합의를 도출하기 위한 중요한 절차이다. 법률안의 내용이 전문적이거나 사회적 논란이 예상되는 경우에 특히 활발히 활용된다.

위원회는 심사 대상 법안과 관련 분야의 학자, 변호사, 관련 산업 종사자, 이해당사자 등을 참고인으로 지정하여 의견을 청취한다. 이들의 진술은 법안의 구체적 내용에 대한 전문적 평가와 현장의 목소리를 반영하는 자료가 된다. 위원회는 필요에 따라 정부 부처나 관련 기관에 자료 제출을 요구할 수 있으며, 이 과정을 통해 법안의 실현 가능성과 행정적 부담 등을 검증한다.

이러한 공청회와 전문가 검토를 통해 수집된 의견과 자료는 위원회의 심사 보고서 작성에 반영된다. 최종적으로 위원회는 이러한 검토 결과를 바탕으로 법률안 원안을 그대로 채택하거나, 수정안을 만들어 본회의에 상정할지를 결정한다.

본회의에서 법률안을 심의하고 표결하기 위해서는 먼저 의사일정에 상정되어야 한다. 의사일정은 국회법에 따라 의장이 작성하며, 각 상임위원회에서 심사를 마치고 부의된 안건을 포함한다. 의장은 회기 중 매주 회기일정을 작성하여 의원들에게 통지한다.

의사 진행은 의장의 선언으로 시작된다. 의장은 안건을 호명하고, 해당 법률안에 대한 제안 설명을 요청한다. 일반적으로 해당 법률안을 대표 발의한 의원이나 소관 상임위원회의 위원장이 입법 취지와 주요 내용을 설명한다. 이어서 질의와 토론 단계가 진행된다. 질의는 의원이 법률안에 대해 제안자나 관계 위원장에게 묻는 것이며, 토론은 해당 법률안에 대한 찬성 또는 반대 의견을 개진하는 절차이다.

토론이 종료되면 표결이 실시된다. 표결 방법에는 기립 표결, 점호 표결, 무기명 투표, 전자 투표 등이 있으며, 의장이 결정하거나 의원의 동의로 결정된다. 법률안의 가결을 위해서는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성이 필요하다[9]. 의사 진행 과정에서 의원들은 의사 진행 정지 동의, 회의 연기 동의 등을 제출할 수 있으며, 이에 대한 표결이 선행된다.

본회의에 상정된 법률안은 의사 진행 규칙에 따라 토론 단계를 거친다. 토론은 제안자 또는 대리인의 설명으로 시작하며, 이어서 찬성과 반대 의견이 교대로 발표된다. 토론 시간은 원칙적으로 의원 1인당 정해진 시간을 초과할 수 없으며, 특히 중요한 법안의 경우 여당과 야당 간에 시간 배분을 협의하기도 한다.

의결은 토론이 종료된 후 이루어진다. 국회법 제106조에 따르면, 법률안의 가결은 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성을 필요로 한다[10]. 이는 일반적인 의결 정족수 규정이다. 표결 방식은 의장의 선포에 따라 기립, 무기명 투표, 기명 투표, 전자 투표 등으로 진행된다.

의결 정족수를 충족하지 못하면 법률안은 부결된 것으로 처리된다. 표결 과정에서 의원의 의결권 행사는 자유로우며, 당론과 관계없이 개인의 양심에 따라 투표할 수 있다. 그러나 실제 정치적 상황에서는 교섭단체를 중심으로 의견이 조율되는 경우가 많다.

예산안은 다른 법률안과 달리 특별한 절차로 처리된다. 헌법과 국회법은 예산안을 국회에 제출하는 시기, 심의 기간, 표결 방식 등에서 일반 법률안과 구별되는 규정을 두고 있다.

우선, 예산안은 정부가 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출해야 한다[13]. 국회는 제출된 예산안을 30일 이내에 의결하도록 되어 있으며, 기한 내 의결되지 않을 경우 정부는 임시예산을 편성하여 운영할 수 있다. 예산안은 본회의에서 의결되기 전에 예산결산특별위원회의 심사를 거치며, 이 과정에서 각 부처별로 예산 증감에 대한 심도 있는 논의가 이루어진다.

예산안 표결 시에는 출석의원 과반수의 찬성으로 가결된다. 이는 일반 법률안이 재적의원 과반수의 찬성을 요구하는 것과 차이가 있다. 또한, 정부는 예산안에 추가하거나 수정할 사항이 있을 경우 예산안 추가경정건의안을 제출할 수 있다. 한편, 예산안이 부결될 경우를 대비한 헌법적 장치로, 전년도 예산을 새 회계연도 시작일까지 계속 사용할 수 있는 예산계속제도가 있다.

국회에서 의결된 법률안은 대통령에게 이송되어 공포를 받아야 효력을 발생한다. 대통령은 이송받은 법률안에 대해 이의가 있을 경우, 재의를 요구할 수 있다. 이는 행정부의 입법에 대한 견제 장치로 기능한다.

재의 요구는 법률안을 이송받은 날로부터 15일 이내에 서면으로 국회에 통고해야 한다. 국회는 재의 요구를 받으면 본회의에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 다시 의결한다. 이 경우 법률안은 확정되어 대통령은 5일 이내에 공포해야 한다. 만약 대통령이 재의 요구 없이 15일 내에 공포하지 않거나, 국회가 재의 요구된 안건을 기간 내에 재의결하지 않으면 해당 법률안은 폐기된다.

한편, 국회의 의사 진행과 표결에는 정족수 요건이 중요하다. 정족수는 의결의 타당성을 위한 최소한의 출석 의원 수를 의미한다. 헌법과 국회법은 본회의 의사 진행을 위해 재적의원 5분의 1 이상의 출석을, 의결을 위해서는 재적의원 과반수의 출석을 요구한다. 특별한 경우, 예를 들어 대통령의 탄핵 소추 의결이나 헌법개정안 의결 등은 더 엄격한 정족수와 의결 요건(예: 재적의원 3분의 2 이상의 찬성)을 필요로 한다.

정족수 미달은 국회 기능 마비의 주요 원인 중 하나이다. 주요 정책 법률안이나 예산안 표결 시 여야 간 대립이 심화되면, 소수당이 의사 진행 자체를 막기 위해 의원들의 불출석을 통한 정족수 미달 전술을 사용하기도 한다. 이는 법률안 처리 지연과 입법 공백을 초래하는 현안으로 지적된다.

대통령은 국회에서 의결된 법률안을 받은 날로부터 15일 이내에 공포하거나, 이의가 있을 경우 재의를 요구할 수 있다. 재의를 요구받은 법률안은 국회가 재의결하는 경우 의원 총수의 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다. 대통령이 법률안을 공포 기간 내에 공포하지 않거나 재의를 요구하지 않으면, 그 법률안은 법률로서 확정된다. 이 경우 국회의장이 공포한다[14].

대통령의 재의 요구는 거부권 행사로 볼 수 있으나, 절대적 거부권이 아닌 일시적 지연 효과를 가진다. 재의 요구 후 국회가 원안을 그대로 가결하면 대통령은 반드시 5일 이내에 공포해야 한다. 만약 대통령이 이 공포 의무를 이행하지 않으면, 국회의장이 공포하여 법률 효력이 발생한다.

법률안이 확정된 후에도 위헌 법률 심사를 통해 그 효력이 도전받을 수 있다. 법원은 재판에 필요한 경우 헌법재판소에 위헌 여부를 제청할 수 있으며, 헌법재판소는 법률의 위헌 결정을 내릴 권한을 가진다. 위헌 결정이 내려지면 그 법률은 장래를 향해 효력을 상실한다(일반적으로 소급 효력은 없다).

법률안 처리 지연은 국회의 입법 과정에서 법률안이 상정되거나 의결되지 못하고 장기간 방치되는 현상을 가리킨다. 이는 여당과 야당 간의 정치적 대립, 이해관계 조정 실패, 또는 의사 진행에 대한 전략적 활용 등 다양한 원인에서 비롯된다. 특히 중요한 법안일수록 여야 간 첨예한 의견 대립으로 인해 처리 지연이 빈번하게 발생하며, 이는 국정 운영의 공백을 초래할 수 있다.

지연의 주요 원인으로는 필리버스터와 같은 장시간 토론 전술, 상임위원회에서의 회부 거부 또는 보류, 본회의 상정 동의 요구에 대한 반대 등이 있다. 또한, 국회의장의 상정권 행사 여부도 법률안 처리 속도에 큰 영향을 미친다. 일정 기간 내에 처리되지 못한 법률안은 회기가 종료됨에 따라 자동으로 폐기되며[15], 이는 입법 공백을 심화시키는 요인으로 작용한다.

법률안 처리 지연 문제를 완화하기 위한 제도적 장치로는 정기회의 회기 연장, 임시회 소집, 또는 국회선진화법과 같은 의사 진행 규칙 개선 논의 등이 있다. 그러나 근본적인 해결은 여야 간의 정치적 합의와 협의를 통한 것이며, 이는 국회의 입법 기능 효율성 제고를 위한 지속적인 과제로 남아 있다.

국회의 입법 과정에서 여당과 야당 간의 협의와 대립은 핵심적인 정치적 역학 관계를 형성한다. 대부분의 법률안은 여당이 다수 의석을 점유하고 있기 때문에 원칙적으로 우위에 서지만, 중요한 법안이나 헌법 개정안 등 일정 비율 이상의 찬성이 필요한 경우에는 야당의 협력이 필수적이다. 이로 인해 주요 법안은 교섭단체 대표 간의 회동이나 원내대표 회담을 통한 협상이 빈번하게 이루어진다. 협의는 주로 법안의 내용 조정, 처리 일정, 그리고 공청회나 국정조사와 같은 관련 절차에 관한 합의를 목표로 한다.

그러나 협의가 결렬되면 심각한 대립과 정쟁으로 이어지는 경우가 많다. 야당은 필리버스터와 같은 장시간 토론을 통해 법안 처리를 지연시키거나, 본회의 장소를 점거하는 물리적 저항 수단을 동원하기도 한다. 이러한 대립은 상임위원회 단계에서부터 시작되어 본회의 표결 직전까지 격화될 수 있으며, 결과적으로 국회의 원활한 입법 기능을 마비시키는 요인으로 작용한다.

여야 간 협의 구조는 공식적인 국회법 절차 외에도 비공식적인 채널을 통해 이루어진다. 국회운영위원회는 교섭단체 간 입법 일정 조율의 핵심 무대이며, 주요 법안에 대해서는 여야 원내대표가 직접 만나 최종 합의를 도출하려는 시도가 수시로 이루어진다. 협의 성공 여부는 정국의 상황, 법안의 중요도, 여론의 압력 등 다양한 변수에 좌우된다.

이러한 협의와 대립의 패턴은 단독처리에 대한 논란과 맞물려 국회의 입법 효율성과 민주적 정당성을 둘러싼 지속적인 논쟁을 낳는다.