공공재와 무임승차 문제

공공재를 사적 재화와 구분짓는 두 가지 핵심적 특성은 비배제성과 비경합성이다. 이 특성들은 공공재의 공급과 소비가 시장 메커니즘만으로는 효율적으로 이루어지기 어렵게 만드는 근본 원인을 제공한다.

비배제성은 대가를 지불하지 않은 개인을 재화의 소비에서 배제하는 것이 기술적으로 불가능하거나 비용이 매우 높은 특성을 말한다. 예를 들어, 국방이나 공공방송과 같은 재화는 한 번 제공되면 국경 내의 모든 주민이나 수신 가능 지역의 모든 사람이 그 혜택을 누리게 되며, 특정 개인만을 배제하는 것은 사실상 불가능하다. 이는 사적 재화, 예를 들어 빵이나 옷과는 대비되는 점이다. 사적 재화는 구매자만이 소비할 수 있고, 비구매자는 쉽게 배제될 수 있다.

비경합성은 한 개인이 재화를 소비한다고 해서 다른 개인의 소비 가능량이 줄어들지 않는 특성을 의미한다. 즉, 추가적인 소비자가 발생해도 공급자의 한계비용이 제로에 가깝다. 전형적인 예로 불빛이 있는 공원을 산책하는 경우를 들 수 있다. 한 사람이 공원의 불빛을 이용한다고 해서 다른 사람이 이용할 수 있는 불빛의 양이 감소하지 않는다. 반면, 사적 재화인 사과는 한 사람이 먹으면 다른 사람이 먹을 수 있는 사과의 수는 줄어들게 되어 경합적 소비의 특성을 보인다.

이 두 특성의 조합에 따라 재화를 분류할 수 있다.

순수 공공재는 비배제성과 비경합성을 모두 충족하는 재화이며, 이 표의 다른 범주에 속하는 재화들은 준공공재 또는 공유지의 비극 문제와 연관된 재화로 구분된다.

순수 공공재는 비배제성과 비경합성이라는 두 가지 특성을 모두 완벽하게 갖춘 재화 또는 서비스를 가리킨다. 한 사람이 소비한다고 해서 다른 사람의 소비 가능량이 줄어들지 않으며(비경합성), 또한 대가를 지불하지 않은 사람을 소비에서 배제하는 것이 기술적으로 불가능하거나 비용이 매우 높다(비배제성). 대표적인 예로는 국방이나 등대의 빛과 같은 것이 있다. 이러한 재화는 시장 메커니즘만으로는 효율적인 공급이 이루어지기 어렵기 때문에, 일반적으로 정부가 공급하는 경우가 많다.

준공공재는 순수 공공재의 특성을 완전히 갖추지는 않았지만, 어느 정도 공공재의 성격을 띠는 재화를 의미한다. 크게 두 가지 유형으로 나눌 수 있다. 첫째는 비경합성은 있지만 비배제성이 없는 재화, 즉 클럽재이다. 예를 들어, 통행료를 받지 않는 비포장 도로는 한 사람이 사용해도 다른 사람의 사용에 지장을 주지 않지만(비경합성), 통행료 징수소를 설치하면 배제가 가능하다(배제성). 둘째는 비배제성은 있지만 비경합성이 없는 재화, 즉 공유자원이다. 공유 어장이나 공원과 같이 특정 수준까지는 경합이 발생하지 않지만, 이용자가 과도하게 많아지면 혼잡이 발생하여 비경합성의 특성이 사라진다.

다음 표는 순수 공공재와 주요 준공공재의 특성을 비교하여 보여준다.

준공공재의 범주는 기술의 발전과 제도적 변화에 따라 달라질 수 있다. 예를 들어, 공중파 방송은 전통적으로 순수 공공재에 가깝게 여겨졌으나, 암호화 방송 기술의 발달로 배제가 가능해지면서 클럽재의 성격을 띨 수 있다. 따라서 공공재의 분류는 절대적이기보다는 상황에 따라 유동적이다.

개인은 자신의 이익을 극대화하려는 합리적 경제 주체로 행동한다. 무임승차 문제에서 각 개인은 공공재의 혜택을 누리기 위해 비용을 지불하지 않는 선택이 자신에게 더 유리하다고 판단한다. 이는 공공재가 제공되기만 한다면 비용 부담 여부와 관계없이 모든 사람이 그 혜택을 향유할 수 있는 비배제성 때문이다. 따라서 개인은 자신의 기여 없이도 다른 사람들의 기여로 공공재가 공급될 것이라고 기대하며, 비용 부담을 회피하려는 유인을 갖게 된다.

이러한 개별적인 합리적 선택이 집단적으로 누적되면 사회 전체는 비합리적인 결과에 직면한다. 모든 개인이 무임승차를 선택하면, 공공재에 필요한 자원이 모이지 않아 결국 공급 자체가 이루어지지 않는 사회적 딜레마가 발생한다. 개인의 이익과 사회 전체의 이익이 상충하는 이 구조는 게임 이론의 대표적 모델인 죄수의 딜레마와 유사한 패턴을 보인다.

표에서 볼 수 있듯, 다른 사람들의 행동과 관계없이 개인에게는 '기여하지 않음'이 항상 더 유리한 전략으로 보인다. 그러나 모든 개인이 이 전략을 선택하면 가장 나쁜 결과인 '공공재 공급 전면 실패'가 초래된다. 이는 개인의 합리성이 집단적 비합리성으로 이어지는 고전적인 예시이다.

무임승차 문제는 시장 실패의 전형적인 사례를 만들어낸다. 시장 경제는 일반적으로 수요와 공급의 원리에 따라 효율적으로 재화와 서비스를 배분한다. 그러나 순수 공공재의 경우, 비배제성 때문에 소비자들은 비용을 지불하지 않고도 혜택을 누릴 수 있다. 이는 각 개인에게 비용을 지불하지 않는 것이 합리적인 선택으로 보이게 만든다. 결과적으로 시장에 수요가 제대로 반영되지 않고, 이윤을 추구하는 민간 기업들은 이러한 재화를 공급할 유인이 거의 없거나 전혀 없게 된다. 따라서 시장 메커니즘만으로는 공공재의 최적 수준이 공급되지 않는 공급 부족 현상이 발생한다.

이 공급 부족은 사회 전체적으로 비효율을 초래한다. 공공재가 제공하는 편익의 총합이 생산 비용을 훨씬 초과함에도 불구하고, 시장은 이를 생산하지 않거나 필요보다 훨씬 적게 생산한다. 예를 들어, 민간 기업이 운영하는 등대는 이용료를 징수할 수 없기 때문에 건설되지 않을 가능성이 높다. 이는 항해의 안전이라는 중요한 사회적 편익이 실현되지 못하게 함을 의미한다. 아래 표는 공공재와 사적재의 시장 공급 가능성을 비교한 것이다.

이러한 시장 실패를 해결하기 위해 일반적으로 정부가 개입하게 된다. 정부는 조세 권한을 통해 비용을 강제로 조달하고, 공공재를 직접 생산하거나 구매하여 사회 구성원 모두에게 제공한다. 이는 무임승차자를 배제할 수 없음으로 인한 공급 부족 문제를 극복하고, 사회 전체의 후생을 증진시키기 위한 것이다.

정부가 무임승차 문제를 해결하기 위해 가장 일반적으로 사용하는 방법은 강제 과세를 통한 공공재의 공급이다. 개인이나 기업이 공공재의 편익을 누리면서도 그 비용을 지불하려 하지 않는 상황에서, 정부는 법적 권한을 바탕으로 모든 수혜자에게 세금을 부과하여 재원을 마련한다. 이렇게 조성된 재정으로 국방, 치안, 기초 과학 연구와 같이 사회 전체에 필수적인 재화와 서비스를 제공한다.

강제 과세 방식은 공공재의 공급을 안정적으로 보장한다는 장점을 지닌다. 모든 구성원이 법적으로 세금 납부 의무를 지기 때문에, 재정 조달이 예측 가능하고 지속적이다. 이는 시장 실패로 인해 민간 시장에서 충분히 공급되지 않을 재화를 사회가 필요로 하는 수준까지 제공할 수 있게 한다. 예를 들어, 등대나 공원과 같은 재화는 세금으로 건설 및 유지 관리될 수 있다.

그러나 이 방식은 정부의 효율성과 정당성에 대한 의문을 제기한다. 정부가 과세한 재원을 얼마나 효과적으로 사용하는지, 즉 정부 실패 가능성은 항상 논쟁의 대상이 된다. 또한, 모든 국민이 동일한 세금을 내지만 공공재로부터 얻는 편익의 크기는 각자 다를 수 있어 형평성 문제가 제기되기도 한다. 일부 경제학자들은 코즈 정리를 근거로, 명확한 재산권 설정과 협상을 통한 민간 해결이 가능한 경우도 있다고 주장한다.

결국 강제 과세는 무임승차로 인한 공급 부족을 해결하는 강력한 도구이지만, 그것이 최적의 해법인지에 대해서는 지속적인 검토가 필요하다. 정부의 역할과 규모, 세금의 부과 및 사용의 효율성은 경제학과 정치학의 핵심 논제 중 하나로 남아 있다.

클럽재는 비배제성은 가지지만 비경합성은 갖지 않는 재화를 가리킨다. 즉, 특정 집단의 구성원에게는 배제되지 않지만, 그 집단 외부의 사람들은 이용에서 배제될 수 있다. 이러한 재화의 공급과 유지를 위해 사용자 부담 원칙이 적용되는 경우가 많다. 이 원칙은 재화나 서비스의 이용자들이 그 비용을 부담해야 한다는 개념이다.

클럽재의 전형적인 예로는 유료 회원제 체육시설, 유료 고속도로, 케이블 TV 서비스 등이 있다. 이러한 재화는 일정한 사용료를 지불한 회원들만이 이용할 수 있어 비배제성을 부분적으로 해결한다. 동시에, 이용자가 과도하게 늘어나면 혼잡이 발생하여 서비스 질이 떨어지므로, 비경합성도 완전하지 않다. 따라서 운영 주체는 회비나 사용료를 통해 재정을 조달하고, 과도한 이용으로 인한 질 저하를 방지하기 위해 가격을 조정한다.

사용자 부담 원칙은 무임승차 문제를 완화하는 실용적인 해결책으로 작동한다. 공공재의 순수한 형태와 달리, 클럽재는 시장 메�니즘을 부분적으로 도입할 수 있게 한다. 이용자들이 직접 비용을 지불함으로써 수요를 보다 정확히 반영하고, 공급자에게는 지속 가능한 운영 동기를 부여한다. 예를 들어, 국립공원의 입장료나 박물관의 관람료는 이러한 원칙의 적용 사례이다.

그러나 이 방식에도 한계가 존재한다. 사용료 부과는 경제적 형평성 문제를 야기할 수 있으며, 사회적으로 필요한 서비스에 대한 접근성을 제한할 우려가 있다. 또한, 운영 주체가 독점적 지위를 남용하여 비효율적이거나 불공정한 가격을 책정할 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 클럽재 모델과 사용자 부담 원칙은 공공재 문제를 해결하는 하나의 수단이지만, 보편적 서비스 보장이나 형평성 같은 다른 사회적 가치와의 균형을 고려해야 한다.

사회적 규범은 무임승차 문제를 완화하는 비공식적 메커니즘으로 작동한다. 강제성이 없는 상황에서도 구성원들이 공동의 이익을 위해 기여하도록 유도하는 사회적 자본의 한 형태이다. 이러한 규범은 상호주의, 신뢰, 공동체 의식에 기반하며, 개인이 자신의 이익만을 추구할 때 발생하는 사회적 손실을 줄이는 역할을 한다.

자발적 기여는 공공재의 공급을 보장하는 대안적 경로를 제시한다. 많은 사람들이 이타심, 명성, 도덕적 만족감, 또는 장기적 관계 유지와 같은 비물질적 동기에 의해 기여한다. 예를 들어, 지역 사회의 청소 활동에 참여하거나 오픈소스 소프트웨어 개발에 기여하는 행위는 시장이나 정부의 개입 없이도 공공재가 생산될 수 있음을 보여준다. 이러한 기여는 순수한 경제적 계산을 넘어선 사회적 유대감에서 비롯된다.

그러나 사회적 규범과 자발적 기여의 효과는 공동체의 규모와 동질성에 크게 의존한다. 소규모 집단에서는 구성원 간 상호 감시와 신뢰가 용이하여 무임승차 행위가 억제되기 쉽다. 반면, 대규모 익명의 사회에서는 규범의 구속력이 약화되고 자발적 기여에만 의존할 경우 공급이 불충분해질 위험이 있다. 따라서 이 방법은 강제 과세나 클럽재 모델과 같은 다른 해결 방안을 보완하는 역할에 더 적합하다.

국방은 순수 공공재의 대표적인 사례이다. 한 국가의 국방 서비스는 그 국가 내의 모든 주민이 비용을 지불하지 않더라도 혜택을 배제할 수 없으며(비배제성), 한 사람이 국방의 혜택을 누린다고 해서 다른 사람이 누릴 수 있는 혜택이 줄어들지 않는다(비경합성). 이러한 특성으로 인해 개인은 스스로 비용을 부담하며 국방 서비스를 구매하려는 유인을 거의 갖지 못하며, 이는 무임승차 문제를 극명하게 드러낸다. 따라서 국방은 일반적으로 정부가 강제 과세를 통해 비용을 조달하고 공급하는 영역이 되었다.

공원은 준공공재의 성격을 보여주는 사례이다. 많은 공원은 원칙적으로 누구나 무료로 출입할 수 있어 비배제성에 가깝지만, 이용자가 지나치게 많아지면 혼잡해지고 시설이 훼손되는 등 경합성이 발생할 수 있다[7]. 이는 공유지의 비극과 유사한 문제를 초래할 수 있으며, 이를 해결하기 위해 입장료를 징수하거나 이용 인원을 제한하는 등의 조치가 종종 도입된다.

등대는 역사적으로 공공재 논의에서 빈번히 인용되는 고전적 예시이다. 등대의 빛은 지나가는 모든 선박이 비용을 지불하지 않아도 이용할 수 있으며(비배제성), 한 선박이 등대의 빛을 이용한다고 해서 다른 선박의 이용 가능성이 감소하지 않는다(비경합성). 이론적으로는 민간이 등대를 건설하고 운영하더라도 무임승차자들로 인해 수익을 올리기 어려워 시장 공급이 불충분할 것이라고 예측된다. 실제 역사에서는 등대가 다양한 방식(민간, 선박주 협회, 정부 등)으로 운영되었으나[8], 경제학에서는 시장 실패의 전형적인 사례로서 정부 개입의 필요성을 설명하는 데 자주 활용되었다.

오픈소스 소프트웨어는 공공재의 현대적 사례로, 무임승차 문제가 발생할 수 있음에도 불구하고 성공적으로 유지되는 경우를 보여준다. 소스 코드가 공개되어 누구나 자유롭게 사용, 수정, 배포할 수 있으며, 한 사람의 사용이 다른 사람의 사용을 방해하지 않는 비경합성을 가지고 있다. 또한 기술적으로는 특정 사용자를 배제할 수 있지만, 라이선스 정책에 의해 의도적으로 비배제성이 유지되는 특징을 가진다. 이는 소프트웨어 개발이라는 공동의 이익을 위해 개인이 기여할 유인이 이론적으로는 약함에도 불구하고, 실제로는 활발한 생태계가 형성되는 역설적인 상황을 만들어낸다.

반면, 공유지의 비극은 제한된 자원을 공동으로 사용할 때 발생하는 고전적인 문제를 설명한다. 공유 목초지에 모든 목동이 자신의 이익을 극대화하기 위해 가축을 추가로 방목하면, 결국 자원이 고갈되어 모두에게 손해가 되는 결과를 초래한다[9]. 이 모델은 대기나 수질 오염, 어획량 조절 실패, 과도한 삼림 벌채 등 현실의 다양한 환경 문제에 적용된다. 여기서는 자원 사용에 대한 비배제성과 과도한 사용으로 인한 경합성이 결합되어 무임승차 문제와 자원 고갈 문제가 동시에 발생한다.

두 사례는 공동의 이익을 위한 행동에 대한 유인 구조가 근본적으로 다르다. 오픈소스 소프트웨어는 기여자에게 기술적 명성, 학습 효과, 커리어 발전, 개인적 만족감 등의 사적 보상이 작동하며, 강력한 사회적 규범과 커뮤니티 문화가 협력을 촉진한다. 공유지의 비극에서는 이러한 비물질적 보상이나 규범이 약하고, 개인의 직접적인 경제적 이익이 공동체의 장기적 이익과 명확히 충돌하는 구조를 보인다.

이 차이는 해결 방안에도 반영된다. 공유지의 비극의 해법은 정부 규제, 사용권 할당(할당량), 자원의 사유화 등을 통한 배제성의 도입에 주로 초점을 맞춘다. 오픈소스 모델은 배제성보다는 참여 유인을 창출하는 데 성공했으며, 때로는 일부 기업이 핵심 인력을 투자해 공공재를 공급하는 '기업 후원 오픈소스'와 같은 민간 공급 형태를 보이기도 한다. 이는 순수한 무임승차 문제의 논리를 넘어서는 복잡한 사회적, 기술적 동학이 존재함을 시사한다.

게임 이론은 상호 의존적인 상황에서 개인의 전략적 선택과 그 결과를 분석하는 도구이다. 무임승차 문제를 이해하는 데 있어 죄수의 딜레마는 가장 유명한 모델 중 하나로 활용된다. 이 모델은 개인의 합리적 선택이 집단적으로는 비합리적인 결과를 초래할 수 있음을 보여준다.

죄수의 딜레마의 고전적 설정은 두 명의 공범이 각각 격리되어 심문을 받는 상황을 가정한다. 각 죄수는 상대방의 선택을 모른 채 자백(협력하지 않음)을 하거나 침묵(협력)을 지킬 수 있다. 보상 구조는 다음과 같은 표로 요약할 수 있다.

표에서 볼 수 있듯, 개인적으로 가장 합리적인 전략은 상대방의 선택과 관계없이 자백(배신)하는 것이다. 만약 상대방이 침묵하면 자백하면 석방되고, 상대방이 자백하면 자백해야 3년 대신 2년을 받는다. 그러나 두 사람 모두 이 같은 합리적 계산을 하면 결국 둘 다 2년씩 징역을 살게 되어, 둘 다 침묵을 지켜 1년씩만 받는 경우보다 더 나쁜 결과가 초래된다.

이 모델은 공공재의 무임승차 문제에 직접적으로 적용된다. 공공재에 대한 기여(협력)와 무임승차(배신)의 선택에서, 각 개인은 기여 비용을 부담하지 않고도 혜택을 누리는 것이 개인적으로는 유리해 보인다. 그러나 모든 구성원이 같은 논리를 따라 무임승차를 선택하면, 결국 공공재는 전혀 공급되지 않거나 질이 낮아져 모두에게 손해가 되는 결과를 낳는다. 이는 죄수의 딜레마에서 상호 배신이 초래하는 비효율적인 결과와 동일한 구조이다. 따라서 이 게임은 개인의 이성과 집단의 이익 사이의 근본적인 갈등, 즉 사회적 딜레마를 명확히 보여준다.

외부성은 개인이나 기업의 경제 활동이 제3자에게 의도하지 않은 이익이나 손해를 주는 효과를 의미한다. 공공재와 무임승차 문제는 긍정적 외부성이 극대화된 경우로 볼 수 있다. 예를 들어, 백신 접종은 개인의 건강을 보호할 뿐만 아니라 집단 면역을 형성해 다른 사람들에게도 긍정적 외부성을 제공한다. 반면, 공장의 오염 물질 배출은 부정적 외부성의 대표적 사례이다.

코즈가 제시한 코즈 정리는 외부성 문제가 명확한 재산권 설정과 낮은 거래 비용 하에서는 당사자 간의 자발적 협상을 통해 효율적으로 해결될 수 있음을 주장한다. 이 정리의 핵심은 외부 효과의 책임이 누구에게 있든(예: 오염을 발생시키는 공장이든, 피해를 입는 주민이든), 협상을 통해 사회적 비용을 최소화하는 합의점에 도달할 수 있다는 것이다. 이는 외부성 문제에 대한 정부 개입의 필요성을 재고하게 하는 이론적 근거를 제공했다.

코즈 정리의 적용에는 중요한 전제 조건이 따른다. 첫째, 재산권이 명확하게 정의되어야 한다. 둘째, 당사자 간 협상 비용(즉, 거래 비용)이 매우 낮거나 무시할 수 있을 정도여야 한다. 그러나 현실에서는 다수의 당사자가 관여하거나 피해/이익의 규모를 측정하기 어려운 경우가 많아 거래 비용이 높아지기 쉽다. 공공재의 경우, 수많은 잠재적 수혜자들이 존재하고 무임승차 유인이 강해 협상을 통한 효율적 해결이 사실상 불가능해진다. 따라서 코즈 정리는 소수의 당사자 간에 발생하는 국소적 외부성 문제에는 유용한 해결 방안을 제시할 수 있지만, 전형적인 공공재와 관련된 광범위한 무임승차 문제에는 적용에 한계가 있다.

정부가 무임승차 문제를 해결하기 위해 공공재를 직접 공급하거나 강제 과세를 통해 자금을 조달할 때, 정부 운영의 비효율성이나 왜곡된 의사결정으로 인해 새로운 형태의 실패가 발생할 수 있다. 이를 정부 실패라고 부른다. 정부 개입이 항상 최적의 해결책이 되지 못할 수 있다는 점을 지적하는 중요한 비판적 관점이다.

정부 실패의 주요 원인으로는 정보 비대칭, 관료제의 비효율성, 그리고 이익 집단의 정치적 영향력이 꼽힌다. 정부는 공공재에 대한 시민들의 진정한 선호나 적정 공급량을 정확히 파악하기 어렵다. 또한, 예산을 집행하는 관료 조직은 경쟁 압력이 부재하여 비용을 과다하게 산정하거나 혁신 부족으로 비효율적인 서비스를 제공할 수 있다. 더 나아가, 특정 집단이 로비를 통해 자신들에게 유리한 공공사업을 확보하거나 과도한 보조금을 받는 경우, 자원 배분이 왜곡되어 사회 전체의 후생이 오히려 감소할 수 있다.

이러한 비판은 공공재 문제에 대한 유일한 해법이 정부 개입이라는 전제를 재고하게 한다. 일부 학자들은 코즈 정리에 기반하여 명확한 재산권 설정과 민간 주도의 협상을 통한 해결 가능성을 제시하기도 한다. 또한, 준공공재의 범위를 확대하거나 클럽재 모델을 적용하여 사용자 부담 원칙과 경쟁 도입을 통해 효율성을 높일 수 있는 대안적 접근법이 지속적으로 논의되고 있다.

공공재의 민간 공급은 정부가 아닌 시장 주체에 의한 공급이 가능한지, 그리고 그 효율성에 대한 논의를 포함한다. 전통적인 경제학 이론은 비배제성과 비경합성을 지닌 순수 공공재의 경우 시장 메커니즘에 의한 자발적 공급이 어렵고, 이로 인해 무임승차 문제가 발생하여 결국 공급이 부족해진다고 본다. 따라서 국방이나 기본적인 치안과 같은 순수 공공재는 정부가 조세를 통해 강제적으로 비용을 조달하고 공급하는 것이 일반적인 해법으로 여겨져 왔다.

그러나 준공공재나 일부 공공재의 경우 기술적, 제도적 변화를 통해 민간 공급이 실현되는 사례가 존재한다. 예를 들어, 유료 도로는 통행료 징수라는 기술(톨게이트)을 통해 비배제성을 극복한 클럽재의 성격을 띤다. 또한, 등대는 역사적으로 민간에 의해 운영되기도 했으며, 공원이나 일부 문화 시설은 입장료를 통해 운영 비용의 일부를 충당할 수 있다. 이는 공공재의 특성이 절대적이지 않고, 기술 발전과 새로운 비즈니스 모델에 의해 변화할 수 있음을 보여준다.

민간 공급의 주요 논거는 경쟁과 혁신을 통한 효율성 제고와 서비스의 다양성 확보이다. 정부 독점 공급은 비효율성(X-비효율성)과 관료주의, 소비자 선호 반영의 부재로 이어질 수 있다는 비판이 제기된다. 따라서 공공서비스의 외주화, 민관협력(PPP), 또는 정부 보조금 하의 민간 운영 등 다양한 형태의 혼합 공급 모델이 제안되고 실험된다. 예를 들어, 교육이나 의료 서비스는 공공재적 성격을 가지지만, 많은 국가에서 민간 기관이 중요한 공급 주체로 활동한다.

이러한 논의는 "공공재는 반드시 정부가 생산해야 하는가"라는 근본적인 질문으로 이어진다. 결론적으로, 공공재의 민간 공급 논의는 공공재의 성격을 재검토하고, 정부와 시장의 역할 경계를 보다 유연하게 설정하여 사회 전체의 후생을 높일 수 있는 방안을 모색하는 과정이다. 최적의 공급 방식은 재화의 정확한 특성, 기술 수준, 사회적 제도 및 비용 편익 분석에 따라 달라질 수 있다.